La gobernanza sin gobierno, un planteamiento necesario para las metrópolis
Josep M.ª Pascual Esteve[i]
Doctor en Sociología y en Historia
Las ciudades y metrópolis del siglo XXI se gobiernan con criterios del siglo XVII. No es el territorio el que define las estrategias, sino las estrategias las que definen el territorio.
I.
Hacia una nueva gobernanza intermunicipal y metropolitana
El esquema obsoleto de gobierno, territorio población.
En el Tratado de Westfaliade 1648 que puso fin a la denominada Guerra de los 30 años, se pusieron las bases jurídicas de los estados-nación que se desarrollaron durante el siglo XIX en Europa y que tuvieron como principal antecedente la Revolución Americana y la constitución de los Estados Unidos de América. En el Tratado de Westfalia se originó una visión de que los gobiernos realizan su acción de gobernar, mediante unas competencias, que se dirige a una población que vive en un territorio bien delimitado. Este esquema que fue muy funcional en el siglo XVII, puesto que abolió el feudalismo y facilitó tanto la creación del concepto de ciudadanía como depositaria de derechos y deberes, como el desarrollo industrial y la economía de mercado en los estados- nación, hoy ha quedado obsoleto.
El esquema de que hay un gobierno que procura el bienestar de una población que vive en un territorio bien delimitado, es un esquema que se aplica tanto a nivel de estado-nación, como de región, como de municipio. De este modo el gobierno regional gobierna para una población que vive en un territorio y lo hace con unas competencias determinadas, lo mismo los ayuntamientos disponen de unos límites territoriales, de unas competencias y un territorio en el que vive la población. Este esquema de ordenación de la acción de gobierno a lo largo de los siglos se ha convertido en un esquema mental. De tal modo, que cuando dos territorios interactúan y es adecuado pensar en una gestión de dichas interdependencias, lo primero en que se piensa y hace es formar un gobierno supramunicipal. Lo que ocurre en la actualidad es que las interacciones entre territorios con distintos gobiernos son no sólo más numerosas, y más intensas, y no se puede pensar en crear nuevos gobiernos territoriales para gestionarlas, porque se constituirían “incontables” niveles de gobierno. Veamos el tema partiendo de las estrategia y políticas urbanas.
Las estrategias urbanas deben definir el territorio, y no a la inversa.
En la estrategia de las ciudades se observa que sus objetivos y sus ejes estructuradores no se despliegan en el mismo ámbito territorial. Al tratar los temas propios de servicios sociales, el ámbito territorial en las ciudades acostumbra a ser inferior al municipal como los barrios o distritos. Este es el caso de la reducción del absentismo escolar o la ayuda domiciliaria a familias, por ejemplo. Si los objetivos se refieren a temas de movilidad, como es el caso del transporte público, posiblemente nos estemos refiriendo a un ámbito territorial metropolitano o regional.
Las grandes infraestructuras, como es el caso de los aeropuertos o las grandes carreteras, es habitual que nos refieran al territorio nacional, que es en el que se toman las principales decisiones al respecto, o macrorregional, si queremos aumentar la masa crítica de viajeros o cohesionar un territorio singular económica o culturalmente. Si tomamos en consideración los grandes equipamientos económicos como las “Ferias de Muestras” (ferias de negocios) nos damos cuenta de que la competencia es internacional y las alianzas para mantener o ampliar una cuota de mercado se establecen entre Ferias en este ámbito. Lo mismo acontece con los “Palacios de Congresos”. En el caso de los grandes equipamientos culturales, como la “Ciudad de las Artes y las Ciencias” de Valencia, o del patrimonio histórico, como Teotihuacan en México, la Catedral de Sevilla o la Alhambra de Granada, etc., su estrategia de visitantes también debe establecerse internacionalmente, aunque en distintos ámbitos.
No obstante, no se puede perder de vista que el ámbito territorial en el que se establecen el mayor número de relaciones que afectan a la calidad de vida de la población de una ciudad es el de la ciudad- región o regiones metropolitanas: cadenas productivas, enseñanza superior (universidades), sanidad, movilidad (residencia-estudios y residencia-trabajo), energía, sostenibilidad, equipamientos culturales, turismo interior, etc.
La interdependencia entre ciudades y territorios ha puesto en evidencia que un gobierno territorial, de una ciudad o región, no puede limitarse a su territorio administrativo para asegurar la calidad de vida de su ciudadanía, sino que hay territorios diferenciados para cada estrategia o subestrategia sectorial.
Digámoslo con claridad, una vez más, en la era info-global son las estrategias las que determinan el territorio y no el territorio las estrategias. Es decir, un gobierno democrático y, por tanto, representativo al perseguir objetivos de calidad de vida para la ciudadanía no puede limitar el territorio de definición de sus estrategias y políticas a sus límites administrativos, y debe establecer acuerdos multinivel con actores privados y públicos a nivel horizontal, motivados en el interés común.
De este modo se quiebra el principio político-administrativo de que la acción de un gobierno debe circunscribirse a un territorio. El caso quizás más conocido y polémico de esta visión tradicional de entender la política lo encontramos en el tema de las conurbaciones urbanas y áreas metropolitanas.
La gobernación de las metrópolis.
Es conocido que en la mayoría de países europeos la estructura municipal se creó en la Edad Media, y en aquella época la urbanización acostumbraba a ser más reducida que los términos del municipio. El crecimiento de la urbanización, impulsado por la revolución industrial, significó que la aglomeración urbana se extendiera a otros municipios colindantes o próximos. Dos formas de crecimiento urbano predominaron:
- La extensión de la urbanización “en mancha de aceite” a través de los municipios colindantes, creando un continuo urbano en el espacio.
- La suburbanización de las periferias, desconcentrando desde el municipio central viviendas o industrias en municipios próximos, pero sin continuidad territorial de la urbanización, y estableciéndose entre ellos una relación de dominación (subordinación entre el municipio central y los periféricos o suburbanizados).
El desarrollo de la urbanización o ciudad polimunicipal generó, desde finales de los años 50 hasta hoy, un debate para la creación de un nuevo gobierno metropolitano que pudiera ordenar y gestionar los servicios de esta aglomeración plurimunicipal. La necesidad de este nuevo gobierno pocos la ponían en duda (era el paradigma político dominante), la discusión aparecía en quién tenía que presidirlo: el municipio central, porque dispone de la mayor parte de la población y porque su dinamismo es el que ha creado la ciudad metropolitana; un nuevo gobierno surgido de elecciones específicas, porque la metrópolis tiene una realidad diferenciada y singular respecto a la suma de los municipios metropolitanos; o el gobierno regional, por ser una aglomeración de diversos municipios en el territorio regional y no se precisa crear nuevos niveles de gobierno.
Las discusiones continúan e incluso se amplían al aparecer lo que se ha denominado regiones metropolitanas que abarcan un territorio más amplio y en el que se inserta generalmente el área metropolitana. Las regiones metropolitanas se caracterizan por su carácter policéntrico, además del municipio central encontramos otros subcentros metropolitanos que a su vez tienen un ámbito de centralidad con relación a otros municipios, estos subcentros interactúan entre sí y con el principal centro organizador metropolitano con el que tienen relaciones de dependencia.
En la actualidad, dada la ampliación y la intensificación de las interacciones entre municipios, el área o la región metropolitana es un ámbito territorial más, aunque sea el más importante, de las relaciones significativas de los municipios metropolitanos. En la era info-global no se puede pensar en términos de establecer entidades político-administrativas en todos los ámbitos territoriales significativos para la estrategia de una ciudad porque serían demasiados, sino en establecer multitud de acuerdos de cooperación entre administraciones. Estos acuerdos deben poner el énfasis en el objetivo concreto a conseguir —servicios, actividades, infraestructuras— más que en los sujetos —administraciones, municipios,…— que tienen que coordinarse pero sin especificar la finalidad concreta de dicha coordinación como se ha venido haciendo tradicionalmente. Es decir, se trata de gobernar en red. Entendiendo por red un conjunto de actores dotados de autonomía entre sí que, de manera coordinada, desarrollan un proyecto en común.
Con todo ello no niego, ni mucho menos, que en determinadas situaciones no sea conveniente plantearse un gobierno metropolitano, sino que simplemente quiero poner el acento en la pérdida de centralidad de esta temática, la de los gobiernos metropolitanos, dada la multiplicación de territorios en los que deben establecer acuerdos las ciudades y también las regiones para gestionar sus estrategias.
En síntesis. En la nueva forma de entender la política, lo fundamental para un gobierno territorial no es el territorio en el que vive una población, y en consecuencia desarrollará políticas restringidas a dicho territorio. Lo importante es la calidad de vida de una población que reside en un territorio. Para asegurar la calidad de vida de dicha población, el gobierno deberá desarrollar las estrategias y las alianzas entre actores en aquellos territorios donde sea necesario y posible, por muy alejados que se encuentren del lugar en el que vive la población-objetivo.
Nueva gobernanza para las áreas metropolitanas.
Es importante diferenciar entre áreas y regiones metropolitanas como realidad territorial, económica y sociológica definida a través de criterios de densidad, movilidad y tipología de actividad económica, y la configuración político-administrativa de dicho territorio.
Toda sociedad dispone de un territorio específico en el marco del cual se debe ejercer una acción de gobierno específica: la gran contradicción que deben hoy asumir los gobiernos es, por una parte, la necesidad de definir estrategias en el ámbito de las ciudades-región y la escasa existencia de gobiernos regional-metropolitano. Pero el reto no es crearlos, sino cómo se crean. La no existencia de estos órganos de gobierno muestra las contradicciones laterales y multinivel entre gobiernos territoriales.
De hecho, las áreas metropolitanas, entendidas como administración territorial con competencias específicas propias o por delegación, están en crisis en Europa. La razón es justamente porque no cumplen los objetivos para los que fueron creadas:
- Existe una insatisfacción generalizada por las competencias asumidas.
- No hay acuerdo sobre los límites territoriales en los que se ejerce la acción de la administración metropolitana.
- No hay acuerdo entre los gobiernos territoriales implicados sobre sus cuotas de decisión y financiación.
En España no existe la administración metropolitana, las áreas metropolitanas fueron abolidas con la constitución de las Comunidades Autónomas, estableciéndose el conflicto entre el gobierno autonómico y el gobierno municipal de la ciudad central: casos de Barcelona y Valencia.
La crisis de las áreas metropolitanas como administración debe entenderse que es una crisis en el marco del modelo gestor o gerencial de los gobiernos territoriales, actualmente también en crisis, y que se caracteriza, además de lo señalado por entender el papel del gobierno como proveedor y gestor de recursos y la planificación territorial como reguladora y no como promotora del desarrollo económico y social. La concepción del gobierno metropolitano en la mayoría de las ocasiones parte de las siguientes consideraciones:
- Superar la urbanización de los límites municipales. Se plantean las áreas metropolitanas como modo de ordenar una urbanización que afecta a varios municipios.
- Entender el sistema de competencias como un sistema de suma 0: Ganar-Perder.
- Concebir las relaciones entre administraciones como relaciones jerárquicas y verticales entre las administraciones, que generan desconfianza mutua.
- El éxito político se entiende como obtención de recursos y servicios en el territorio municipal y no como realización de objetivos ciudadanos.
Por otra parte, las condiciones de la nueva manera de gobernar los territorios parten de las siguientes consideraciones:
- Su objetivo es la mejora de la capacidad de organización y acción de un territorio y su instrumento específico es la gestión relacional o gestión de las interdependencias entre gobiernos territoriales.
- Sitúa los objetivos y los proyectos por delante de los procedimientos político-administrativos y de gestión.
- Entiende que no es necesario crear órganos político-administrativos fijos. Dado que es una realidad innegable que las estrategias son las que deben definir los territorios y que existen diferentes estrategias y que se incrementa el grado de interdependencia entre los territorios tanto regionales como macrorregionales; en la perspectiva del gobierno proveedor y gestor de una administración competencial, para cada territorio habría que multiplicar los órganos político-administrativos en función de la estrategia, lo que es un absurdo. Se precisa crear espacios flexibles intermunicipales (horizontales) para la deliberación y el acuerdo.
- Generar espacios públicos de participación y colaboración en base a la flexibilidad y horizontalidad.
- Entender el interés metropolitano como una construcción realizada a partir de las estrategias municipales, y para ello se precisa de un liderazgo relacional o habilitador no dominante.
El municipio es la unidad básica de las redes territoriales
También es habitual en la forma tradicional de entender la política o mejor dicho la gobernación, el reclamar la supresión de municipios cuando la ciudad supera los límites municipales y se avanza hacia el hecho metropolitano. Por otra parte, en los países europeos en los que existe una estructura municipal que arranca de la Edad Media ha sido habitual el plantearse la reducción de los municipios[ii].
Plantearse la reducción de municipios era muy propio de la política en la era industrial. Hoy, sin rechazar, sino todo lo contrario, la reducción de municipios cuando ésta sea posible se debe afirmar que este tema, al igual que el de los gobiernos territoriales, está perdiendo actualidad, y ello por las siguientes razones:
- La existencia de un gobierno local genera una entidad propia al municipio y una dinámica económica y social territorial específica que, a menudo, no se tiene suficientemente en cuenta.
- El municipio, por su historia y tradición, genera un sentimiento de identidad local fuerte que levanta muchas resistencias entre la población a su disolución y agregación con otro municipio colindante, que en no pocas ocasiones existen importantes sentimientos de rivalidad.
- Las violentas reducciones de municipios en países europeos, como el caso de Bélgica, las hacen, en general, poco aconsejables, por la conflictividad, como opción general para ordenar más racionalmente el territorio. No obstante, es una buena medida sino se prevé fuertes obstáculos a la unificación porque suprime niveles innecesarios de administración.
Hasta aquí los argumentos en negativo. Lo más importante es un argumento positivo y es que, en la perspectiva contemporánea de un territorio vertebrado por redes de ciudades y municipios, lo fundamental es disponer de una unidad relacional básica a partir de la cual configurar las redes territoriales y las alianzas y acuerdos para el desarrollo de proyectos en cooperación. Por las razones señaladas parece claro que ésta debe ser el municipio.
En el horizonte del panorama político territorial aparece la multiplicación de acuerdos entre gobiernos locales, entre éstos y el gobierno regional, y la cooperación pública y privada para el desarrollo de estrategias y proyectos. Por lo que se requieren fórmulas ágiles, transparentes y flexibles, como convenios, conciertos etc., alejados del burocratismo y en las que el objetivo, el proyecto por el que se hace el acuerdo, predomine sobre la organización, para hacer posible el gobierno en red.
Debe entenderse el municipio como una palabra en un hipertexto informático: la palabra es la misma pero su significado varía muy a menudo en los distintos textos. El papel de cada municipio es diferente según las redes de ciudades y municipios de las que forma parte, tanto por inserción económica y social como por adscribirse voluntariamente para conseguir objetivos mediante acuerdos.
Sin duda, el gobierno que será más ampliamente reconocido para impulsar la gestión de redes de ciudades será el gobierno regional, siempre que parta de los principios de: respeto a la autonomía local y no injerencia en asuntos municipales; subsidiariedad respecto a la actuación de los gobiernos locales y consideración a la asimetría de los municipios y de sus gobiernos respecto a la importancia demográfica y económica y social; cooperación para establecer las redes de ciudades, a partir de una negociación en que el fortalecimiento de la relación tenga aún mayor importancia que los contenidos
La gobernanza relacional o en red, un nuevo arte de gobernar las interdependencias entre los territorios
Una vez identificados los principales factores que provocan la crisis del gobierno tradicional en el territorio, al quebrarse la visión del desarrollo económico y social de la que partía y en especial el enfoque y la práctica de las políticas públicas en los territorios, es el momento de explicar cómo este nuevo arte de gobernar denominado gobernanza nos permite afrontar los retos en que se ha atascado la política tradicional.
La gobernanza o gobierno en red significa, el reconocimiento de la complejidad como elemento intrínseco del proceso político; un sistema de participación y colaboración de actores plurales en el marco de redes plurales y una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno, lo que significa la adopción de nuevos roles e instrumentos.
II
A modo de conclusión y camino a seguir
La gobernanza sin administración político-administrativa en las áreas metropolitanas en países descentralizados o federalizantes: una exigencia democrática y de progreso
Las áreas metropolitanas político administrativas se encuentran en retroceso en los países que avanzan hacía la descentralización o disponen de gobiernos federales. El ejemplo más claro lo encontramos en Gran Bretaña. Inglaterra que depende directamente del gobierno británico dispone de entes de administración gubernamental con importantes competencias. En cambio, Escocia, Gales e Irlanda del Norte con gobierno regional no disponen de gobierno metropolitano a pesar de disponer de áreas metropolitanas funcionales.
El caso del Estado español también es un claro exponente. Durante el franquismo, estado dictatorial y unitario, se dispuso de los entes gubernamentales metropolitanos: Corporación Metropolitana de Barcelona y la Corporación Administrativa Gran Valencia. El primero fue suprimido en los años 80 por el gobierno de la Generalitat, posteriormente se recuperó, pero con menos competencias que el anterior. El segundo fue suprimido en 1985 por la Generalitat Valenciana, siendo sustituido por el Consell Metropolità de l’Horta que fue a su vez derogado en 1999 también por el gobierno valenciano.
Es una realidad que los gobiernos federales, sean de la ideología que sean, ven como un gran competidor un ente de gobierno que gestione un territorio con un porcentaje elevado de la población total del territorio regional.
La alternativa a la no creación de entes político-administrativos no puede ser obviamente dejar el área metropolitana funcional sin gobernanza, puesto que ello supone obstaculizar el progreso económico, social y la sostenibilidad de la metrópolis y, en consecuencia, del conjunto de la región.
Es por ello, que se deben avanzar en formulas de gestionar las interdependencias entre municipios, a partir de la horizontalidad, el interés mutuo, y la coproducción de planes y servicios. Los gobiernos federales, que acostumbran en general, a tener las competencias de ordenación territorial, deben de jugar un papel promotor de espacios horizontales de colaboración y coproducción, a partir de los cuales se puedan gestionar proyectos intermunicipales generando contratos, convenios, o empresas de gestión ad hoc que den solución a los retos de las metrópolis, y no generen nuevos niveles de administración político-administrativa.
[i] Es Doctor en Sociologia y en Historia. Máster en Análisis Político y Licenciado en Economía. Ha participado en más de 100 estrategias urbanas y regionales y de gobernanza territorial. Autor de 12 libros sobre estos temas. Es director de Estrategias de Calidad Urbana y coordinador de AERYC.
[ii] A modo de ejemplo, en la Provincia de Barcelona existen 311 municipios, de entre 28 habitantes el más pequeño, hasta un millón y medio. Más de la mitad de los municipios son menores a los 5000 habitantes.