Gobernanza Metropolitana: El papel de los municipios[1]
Alfonso Iracheta Cenecorta Phd
El Colegio Mexiquense / Centro EURE
En este texto analizo desde varias perspectivas, las condiciones y las limitaciones que tienen los municipios mexicanos para su desarrollo, tomando como fuente a la realidad observada en zonas metropolitanas y como enfoque a la gobernanza territorial. Se destacan fenómenos y problemas que ocurren en las zonas metropolitanas y el papel que la nueva Ley General de Asentamientos Humanos Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) ha tenido para enfrentar las múltiples necesidades socioespaciales de las ciudades y metrópolis en los territorios municipales e intermunicipales.
INTRODUCCIÓN
El texto se divide en las siguientes partes: en primer lugar, un análisis inicial y general del gobierno y coordinación intermunicipal en zonas metropolitanas, rescatando algunos avances legislativos en esta materia; en segundo lugar, la revisión de las finanzas municipales, reconociendo las profundas limitaciones que enfrentan los municipios, no solo por lo exiguo de los recursos que reciben de los otros ámbitos de gobierno, sino por su incapacidad para poner en valor su propio territorio y recuperar las plusvalías que genera el desarrollo urbano; en tercer lugar, una revisión de algunas de las instituciones para la coordinación municipal en metrópolis, entre las que se destacan las atribuciones que la LGAHOTDU establece para cada orden de gobierno y su carácter concurrente; en cuarto lugar, el análisis de la participación ciudadana en la planeación local, destacando la territorial y urbana; el reconocimiento del derecho a la ciudad como fuente de inspiración para hacer efectiva esta participación de la ciudadanía en los asuntos de sus comunidades y la relevancia de reconocer la necesidad de nuevos espacios institucionales para la planeación local, como es el caso de los institutos de planeación local (IMPLAN); en quinto lugar, se destacan los instrumentos de planeación urbana municipal, evidenciando las diferencias entre los sistemas vigentes de planeación que por ley los municipios deben aplicar en sus territorios, lo que también afecta a los programas metropolitanos que requieren de la acción coordinada intermunicipal; en sexto lugar, se hace una revisión crítica de la coordinación municipal horizontal y vertical relativa a los procesos de planeación espacial principalmente, destacando el carácter obligatorio de coordinación intermunicipal en zonas metropolitanas establecido por la LGAHOTDU. Finalmente, hago una reflexión abierta al debate.
- El gobierno y coordinación intermunicipal en zonas metropolitanas
El gobierno de las zonas metropolitanas se estructura por las facultades que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le otrorga a cada ámbito de gobierno. Siendo Federal, el sistema de Gobierno Mexicano reconoce tres órdenes territoriales: nacional, estatal y municipal y por ello, no considera ni a los territorios metropolitanos ni a los regionales, más allá de declaraciones de orden técnico y político sin consecuencias constitucionales relevantes. Por ello, no existe en México el orden de gobierno metropolitano, ni tampoco el regional y su eventual instauración requeriría de una reforma constitucional.
Cada ámbito de gobierno tiene atribuciones sobre su territorio y no debe haber injerencia de los otros ámbitos, aunque en la práctica política la “invasión” de atribuciones ocurre de manera sistemática desde muchos frentes, destacadamente, el manejo de los recursos públicos y las granes decisiones de política pública y de obras de alto impacto en los que el Gobierno Federal y los estatales “avasallan” a los gobiernos municipales.
Sus diferencias se dan también por la recaudación de impuestos, destacando el Gobierno Federal que recauda del orden de 80-85% del total nacional, dejando a los municipios apenas el impuesto predial y algunos otros, además de un conjunto de derechos y aprovechamientos relacionados con las actividades económicas y sociales en las ciudades y localidades municipales.
La LGAHOTDU, aprobada por el Congreso en 2016, amplió las facultades federales, estatales y municipales en materia de gobierno y gobernanza urbana y metropolitana, impactando principalmente a los gobiernos municipales.
Destaca la obligatoriedad de los gobiernos municipales de coordinarse para la elaboración de los programas metropolitanos y para ejercer acciones de interés metropolitano y la facultad estatal de validar los programas metropolitanos de manera que se logre su alineamiento con el resto de los planes y programas de la entidad federativa, particularmente los planes municipales de desarrollo urbano y el programa estatal en esta materia; considerando además, otros instrumentos de planeación directamente involucrados en los territorios municipales y que corresponden a las materias de atención al ambiente, movilidad, vivienda, entre otros.
Si bien la colaboración y coordinación intermunicipal existe en el ámbito constitucional, fue necesario un debate que duró del orden de 10 años[2] para insertar en la legislación del desarrollo urbano, el fenómeno metropolitano y ampliar el papel de los municipios en la planeación y desarrollo de estos territorios.
Como se estableció en el ámbito del Congreso Nacional para la Reforma Metropolitana en 2008, “el problema central ..(de la reforma metropolitana).. es establecer la materia metropolitana como objeto que requiere de regulación especial, en tanto concierne al desarrollo urbano en territorios que rebasan la autonomía administrativa municipal y requiere la integración de la toma de decisiones, la colaboración y la acción coordinada por parte de los municipios y estados” (Ávila Obdulio, 2008: 132 en García R. e Iracheta, A., 2008).
Es decir, se reconoció que México no solo es un país eminentemente urbano al asentar cerca de 8 de cada 10 habitantes en ciudades, sino que el fenómeno ha avanzado, al conurbar ciudades y municipios conformando zonas metropolitanas, en las que vive del orden de 6 de cada 10 mexicanos.
- Finanzas municipales
El ámbito estatal de gobierno, es reconocido constitucionalmente como libre y soberano y por ello, cada entidad federativa tiene su Congreso Local que emite su Constitución y sus leyes.
Por su parte, los municipios son libres, pero con autonomía muy limitada que se ve reducida por los bajos recursos fiscales que recibe de los otros dos ámbitos de gobierno.
De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución, tienen la facultad de planificar el territorio, otorgar servicios públicos básicos, recaudar el impuesto predial y cobrar derechos y aprovechamientos derivados de licencias y servicios.
Si embargo, diversos servicios públicos -energía, telefonía, internet- son otorgados por empresas –públicas y privadas- coordinadas por el Gobierno Federal o el estatal, según cada caso, aunque deben cumplir la normatividad municipal de desarrollo urbano, situación difícil de lograr por el poder desproporcionado y la presión que ejercen las grandes compañías sobre los ayuntamientos.
Desde la perspectiva económica, mientras que las entidades federativas pueden adquirir deuda para enfrentar las necesidades de sus territorios, incluyendo las zonas metropolitana, los municipios también la pueden adquirir, aunque con diversas limitaciones establecidas en la legislación de deuda pública municipal de cada entidad.
Son tres las fuentes fiscales de recursos para el desarrollo de los municipios en México:
- La primera, son las transferencias federales que se hacen constitucionalmente a las entidades federativas y a los municipios por medio del Convenio de Coordinación Fiscal a lo que se agregan recursos provenientes de programas y fondos federales y para los municipios, de programas de orden estatal.
- La segunda, son los impuestos estatales que se determinan por los congresos locales; estos son recaudados en los municipios y en algunos casos son compartidos con estos.
- La tercera, son los impuestos municipales que legisla cada Congreso Local.
Adicionalmente a estas fuentes fiscales, el crédito y las asociaciones público-privadas, se han convertido en fuentes de recursos para los gobiernos estatales y los municipales para la realización de obras diversas en todos los sectores del desarrollo.
La gestión de asociaciones público-privadas, enfrenta el riesgo de desequilibrios entre las empresas privadas y los gobiernos locales, situación que ha sido evidenciada especialmente en medios de comunicación y en diversas decisiones judiciales, en las que se ha reportado que no representan en muchos caso buenas prácticas.
Adicionalmente, cada año fiscal la Cámara de Diputados aprueba un conjunto de fondos y programas federales, que son administrados por las secretarías de estado y que finalmente, se ejecutan en los territorios municipales, en sus ciudades y en las zonas metropolitanas. Es destacable, que buena parte de los gobiernos municipales carezcan de una estrategia de promoción y gestión de estos recursos, ocurriendo dos fenómenos. Que sea el Gobierno federal el que determine qué y dónde aplicar dichos recursos o, que una parte sea subejercida por falta de proyectos.
Un caso importante fue el Fondo Metropolitano, creado por el Congreso de la Unión en 2006 y que en su mejor año ejerció del orden de 500 millones de dólares. Este fondo tuvo muchas limitaciones porque sus proyectos fueron sistemáticamente decididos y aplicados por los Ejecutivos Estatales, prácticamente sin la participación de los gobiernos municipales, aunque todas las acciones y obras realizadas se ubicaron en algún municipio. La mayor parte de los proyectos aprobados no fueron de ámbito metropolitano, sino que respondieron a intereses directos de los gobernadores de las entidades federativas y, finalmente, muchos proyectos y acciones tendieron a incentivar comportamientos contradictorios, como fue la preeminencia en el número de proyectos y en la mayor proporción de los recursos destinados a obras que incentivaron el uso del automóvil individual en detrimento de las alternativas más cercanas a la sustentabilidad, como el transporte público y los medios no motorizados de movilidad (Iracheta e Iracheta, 2014). Por estas y otras razones, este fondo fue cancelado en 2019.
Destaca por otra parte que los gobiernos municipales no han logrado avances relevantes -salvo casos excepcionales- en la recuperación de los incrementos de valor de los predios urbanos y de las construcciones en las ciudades, no obstante, que dichos incrementos de valor provienen en buena medida, de las decisiones de planeación de los usos del suelo, de las licencias de construcción y de las obras públicas que se realizan con recursos fiscales. Si bien existen algunos avances en la recaudación municiplal, sus limitaciones siguen siendo muy grandes (ver cuadro). Las razones de esto son varias, siendo las más importantes por su impacto:
- Que la mayor parte de los municipios mexicanos, salvo algunas excepciones, carecen de estrategias eficientes para la recaudación del impuesto predial, situación que ha llevado a muchos municipios a enfrentar un grave problema de sobre-endeudamiento.
- Que no obstante los avances logrados en muchos países para la recuperación de las plusvalías que se generan con el desarrollo de los mercados denominados “enfáticamente urbanos” –inmobiliario, de la construcción y financiero- en México persiste un atavismo político que impide aprovechar las capacidades urbanas para auto financiar sus infraestructuras y equipamientos sociales, a partir de dichas plusvalías.
- Dicho atavismo político se fundamenta en la relación política-económica entre políticos y funcionarios con propietarios de suelo y edificios y con inversionistas y desarrolladores, quienes aportan a las campañas políticas y a cambio exigen “libertades amplias” para los negocios inmobiliarios y para no incrementar los impuestos territoriales.
La grandes dificultades financieras de los municipios, han podido paliarse –aunque muy limitadamente- con las rentas o transferencias que reciben y que pueden ser garantía de créditos; sin embargo, las transferencias federales son inembargables y no pueden estar sujetas a retención, con excepción de las que provienen del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal y de los recursos a los que se refiere la Ley de Coordinación Fiscal; en estos casos, podrán ser afectados en garantía, como fuente de pago de obligaciones contraídas, sólo con autorización del Congreso local.
Cuadro. México: Recaudación Municipal, 1990-2020
(% del PIB)
| PAIS | 1990 | 2000 | 2010 | 2013* | 2020 |
| México | 0.17 | 0.15 | 0.22 | 0.16 | 0.30*** |
*Los valores corresponden al año 2012.
**Base de datos Presión Fiscal Equivalente de América Latina y el Caribe (BID; CIAT). Consultados en agosto de 2016.
*** El valor de 2020 se obtuvo de CEPAL. Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2022:44 https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47920/1/S2200395_es.pdf
Fuente: Tomado de Blanco et al (2016: 21)
- Las instituciones para la coordinación municipal en zonas metropolitanas
La LGAHOTDU establece un conjunto de preceptos en materia de gobernanza metropolitana que deben ser retomados por las leyes estatales en la materia; incluye diversos aspectos, entre los que destacan:
- Las definiciones mas relevantes en materia metropolitana, que incluye las funciones que son de interés directo de este ámbito territorial y que permite distinguirlas de las que corresponden al espacio municipal.
- La determinación que las atribuciones sobre el desarrollo metropolitano, deberán ser ejercidas de manera concurrente por la Federación, los gobiernos estatales, los gobiernos municipales y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.
- Entre estas atribuciones, sobresalen:
- La delimitación y planeación de las zonas metropolitanas y conurbadas.
- La participación en convenios de zonas metropolitanas.
- El establecimiento de mecanismos para la gobernanza metropolitana con carácter obligatorio para la coordinación de los tres órdenes de gobierno y la participación de la sociedad.
La propia Ley, define las estructuras institucionales que deberán crearse para hacer efectiva esta coordinación concurrente entre los tres ámbitos de gobierno:
- Comisión de Ordenamiento Metropolitano o de Conurbación, donde participen los tres órdenes de gobierno, con la atribución de coordinar la formulación, aprobación, gestión, evaluación y cumplimiento de los programas metropolitanos.
- Consejo Consultivo de Desarrollo Metropolitano que promoverá los procesos de consulta pública e interinstitucional, conformado por representantes de los tres órdenes de gobierno y de agrupaciones sociales legalmente constituidas, colegios de profesionistas, instituciones académicas y expertos en la materia.
- Mecanismos de carácter técnico a cargo de las entidades federativas y municipios. Instancias que permitan la prestación de servicios públicos comunes, relacionados con las materias de interés metropolitano.
- Mecanismos y fuentes de financiamiento de las acciones metropolitanas incluyendo, entre otros, el fondo metropolitano.
Más específicamente, se establece que las zonas metropolitanas ubicadas en el territorio de uno o más municipios de una misma entidad federativa, serán reguladas por la legislación local y se coordinarán con las autoridades federales y estatales.
Por su parte, las megalópolis o zonas metropolitanas interestatales, se coordinarán en las materias de interés metropolitano con la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como con el gobierno de las entidades federativas que compartan dichas megalópolis y zonas metropolitanas.
Para ello, la propia LGAHOTDU, define que corresponderá a la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (SEDATU) emitir los lineamientos con los métodos y procedimientos para medir y asegurar que los proyectos y acciones de interés metropolitano, tengan un efectivo impacto y guarden congruencia con los distintos instrumentos de planeación.
Como consecuencia de lo anterior los congresos estatales deberán emitir su propia legislación de manera que sea congruente con la LGAHOTDU, aunque, en estricto sentiido, no existe garantía que dichas legislaciones sean congruentes entre ellas; esta situación se recrudece en las entidades que comparten zonas metropolitanas inter-estatales como son el estado de México y la Ciudad de México y de manera más amplia, las que comparten la Megalópolis del Centro del País (CDMX y estados de: México, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala).
La participación social en la planeación local
Otro aspecto relevante en la LGAHOTDU, son las bases para la participación social en la planeación territorial y urbana. Desde los esfuerzos iniciales en 2006 para transformar la legislación sobre el territorio y las ciudades, destacó el tema de la inclusión explícita del derecho a la ciudad. Si bien, los debates de la Mesa Interparlamentaria (2010-2015), no permitieron incorporarlo en la Reforma Constitucional, porque los legisladores de un partido político de derecha argumentaron que representaba un nuevo derecho que el Estado Mexicano no estaba en condiciones de cubrir, en la redacción de la nueva Ley fue posible inscribirlo, lográndose dar un primer paso hacia el derecho a políticas urbanas participativas. Otro aspecto importante ha sido la inclusión en la legislación territorial y urbana de los institutos de planeación local, básicamente municipales (IMPLAN) y metropolitanos (IMEPLANES), como instituciones de alta calidad técnico-científica integradas por profesionales de la planificación, que cuentan con consejos o juntas directivas ciudadanizadas y que asumen a la planeación desde una perspectiva integral, de largo plazo y sobre todo participativa.
Varias legislaciones estatales, han asumido a esta estructura intitucional como base de la planeación municipal; sin embargo, muchos de los institutos creados en municipios urbanos, carecen de los elementos fundamentales para hacer efectiva la planeación participativa, de largo plazo e integral; la razón es que no han emanado de un esfuerzo genuinamente social, sino de los gobiernos municipales y bajo el control de las presidencias municipales, con lo cual reproducen el fenómeno que se quiere evitar y que consiste en su dependencia directa de la presidencia municipal en turno, inhibiendo la posibiidad de que estos institutos permanezcan en el tiempo y logren que los planes y programas municipales, elaborados con la participación de los actores sociales y los ciudadanos y con estrategias y proyectos de largo plazo, se apliquen a lo largo de diversas administraciones municipales.
Instrumentos de planeación urbana local
La eficacia de los planes y programas de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial, además de los de desarrollo metropolitano y de ordenamiento ambiental, cambio climático y movilidad sustentable, entre otros, se ve disminuida por la existencia de tres sistemas de planeación institucional que actúan en paralelo, con leyes, normas y metodologías propias y que no existen garantías de coordinación y alineamiento entre ellos:
- Planeación del desarrollo, normado por la Ley de Planeación y la legislación de planeación de cada entidad federativa; cada Ayuntamiento determina el área o dependencia responsable de la elaboración y seguimiento para la ejecución del Plan de Desarrollo Municipal; en general, coordina tambien la elaboración de los programas sectoriales.
- Planeación del Ordenamiento Ecológico del Territorio, normado por la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LEEGEPA) y las leyes estatales en esta materia; corresponde a las áreas o dependencias responsables del ambiente en cada Ayuntamiento, la elaboración del Programa Municipal de Ordenamiento Ecológico del Territorio.
- Planeación territorial y urbana, normado por la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) y su correspondiente ley estatal; corresponde al área o dependencia en cada Ayuntamiento o al IMPLAN, coordinar la elaboración del Programa Municipal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y participar en la elaboración, en su caso, del Programa de Desarrollo Metropolitano.
El problema no es menor, porque las limitaciones de coordinación entre las áreas responsables de cada programa y sobre todo, la existencia misma de tres documentos que actúan sobre el mismo territorio y que se elaboran utilizando metodologías, información y enfoques todavía distintos, tiene como consecuencia, tres versiones del desarrollo municipal que no coinciden, dando pie a la incertidumbre y sobre todo, facilitando el desorden territorial y poniendo en riesgo la productividad de la economía local y los recursos naturales del territorio municipal. Con la emisión de las leyes generales de Cambio Climático y de Movilidad Sustentable y Seguridad Vial, surge la necesidad de elaborar en cada municipio y metrópoli los planes o programas que atiendan estas materias, sin que existan garantías de alineamiento con los otros instrumentos de planeación mencionados.
La lucha por un Plan o Programa Integral de Desarrollo Municipal, que parta de un enfoque de desarrollo económico y atención a las necesidades sociales, y que enfatice la localización espacial de cada función urbana, uso del suelo, movilidad, infraestructuras y edificaciones, y que tenga como divisa inamovible la defensa del ambiente y los recursos naturales y la mitigación y adaptación al cambio climático no se ha logrado, persistiendo las visiones sectoriales y disfuncionales en buena parte de los municipios del país.
Existen también casos relevantes de buenas prácticas, en las que se integran metrodologías del desarrollo, urbanas y ambientales y se aplican, ofreciendo a los gobiernos municipales y a los ciudadanos, documentos integrales y congruentes que rebasan las limiaciones que la propia legislación y las metodologías oficiales no han logrado[3]. Estos esfuerzos, sin embargo, se ven limitados en la práctica, por las propias estructuras burocráticas, en las que las exigencias de documentos con enfoque sectorial sigue siendo la norma. Con ello, se evidencia la necesidad urgente de luchar por nuevas metodologías, así como por la recuperación de los espacios intitucionales con visión integral, de largo plazo y participativos, como el caso antes analizado, de los IMPLANes.
Frente a estas limitaciones, la LGAHOTDU, abre la posibilidad de alinear el ordenamiento territorial con el ecológico, aunque de manera muy restringida, ya que las metodologías de planeación de uno y otro, siguen siendo muy diferentes y apenas se han iniciados procesos para su alineación metodológica y estratégica como base para lograr que en un solo instrumento de planeación se atiendan ambas de manera integral y eficiente. A este reto se agrega la necesidad de alinear los nuevos programas de orden local como el “Plan de Acción Climática” y el “Programa de Movilidad Sustentable” que ya son una exigencia de orden legal.
La LGAHOTDU define igualmente, consecuencias administrativas y penales para quienes violen los planes y programas de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, así como los metropolitanos, con lo que abre una posibilidad relevante para que un plan o programa aprobado en un municipio, eleve su eficacia social y espacial, al reducir los riesgos de cambios de usos del suelo o incumplimiento de lo aprobado en dichos instrumentos. Estas perspectivas han sido ampliadas por otras leyes como la Ley General de Protección Civil que penaliza la urbanización en zonas de riesgo o la Legislación Ambiental que establece consecuencias jurídicas por ocupar con usos urbano áreas de valor ambiental.
El reconocimiento de la necesaria coordinación intermunicipal para la planeación metropolitana representa otro aspecto relevante en la legislación urbana y de ordenamiento territorial ya que establece que una vez que ha sido aprobado un programa de desarrollo metropolitano o de conurbación, los gobiernos locales que conforman la metrópoli o conurbación, tendrán el plazo de un año para adecuar sus planes o programas de desarrollo urbano.
Al margen del cumplimiento o no de esta norma (el plazo se cumplió en noviembre de 2017), se determina una especie de relación de precedencia o jerarquía entre el TODO (la zona metropolitana) y sus PARTES (los municipios), por lo que los instrumentos locales deben alinearse con los programas metropolitanos, dando paso a la posibilidad de congruencia en estrategias y proyectos y en el respeto de los gobiernos municipales a los acuerdos tomados para el desarrollo de la metrópoli o conurbación.
Jurídicamente, este alineamiento implica que cada gobierno municipal, deberá contar con los dictámenes de validación y congruencia que para ese fin serán solicitados y emitidos por los gobiernos estatales o por el Federal, según se refieran a metrópolis intermunicipales o interestatales.
Coordinación municipal (horizontal y vertical)
Los municipios tienen la facultad de coordinarse y asociarse entre ellos para llevar a cabo acciones conjuntas, la prestación de servicios públicos, la realización de obras públicas y la planeación de todos los ámbitos antes mencionados, entre otras acciones.
Esta coordinación se ha caracterizado por su carácter voluntario, respaldado por una interpretación muy restringida de la autonomía municipal. Afortundamente, en los debates sobre la LGAHOTDU, durante la vigencia de la Mesa Interparlamentaria, se logró convencer a los legisladores “municipalistas”, que al establecer la obligatoriedad de los municipios para coordinarse en la elaboración del programa metropolitano, se daba un paso relevante para lograr el alineamiento mínimo necesario en las acciones inter-municipales cuando comparten territorios metropolitanos.
La coordinación de los gobiernos municipales, tanto a su interior como con otros municipios o ámbitos de gobierno, presenta diversas fallas y limitaciones. En términos generales, se ha reconocido que el principal problema no está en la falta de instituciones, sino en que las que existen, no se alcanza a tener una visión del desarrollo que sea integrada, persistiendo las visiones sectoriales, como se ha argumentado antes.
Otro elemento, es que los gobiernos municipales no tienen una visión amplia del territorio, en el sentido de reconocer que son parte de territorios mayores –sean metrópolis, conurbaciones o regiones- que les exigen reconocer al “otro” y buscar acuerdos para enfrentar las relaciones, flujos y problemas que comparten y sobre todo los fenómenos en un municipio que impactan a otros o los que ocurren en estos y que impactan a cada municipio.
En este sentido, es fundamental avanzar en la legislación, en las prácticas y metodologías de planeación municipal, para que los gobiernos locales (e incluso los estatales y el Federal), logren entender y asumir que las regiones y las metrópolis son unidades socio-espaciales y no sólo un conjunto interdependiente de municipios y/o de áreas urbanizadas, por lo que su planeación, e incluso su administración y gobierno, requiere de una perspectiva de gobernanza que reconozca esta totalidad.
Esta visión más integral de los fenómenos socio-espaciales requiere ser considerada desde los tres ámbitos de gobierno; debe ser construida por los gobiernos locales que conforman cada región y cada metrópoli y, debe hacerse de la mano de aquellos actores sociales con mayor presencia histórica y con mayor relevancia en los territorios regionales y/o metropolitanos, sea por sus impactos o por sus influencias en el desarrollo.
El avance en estos procesos, debe darse considerando que estos actores sociales con los gobiernos locales, deben mantener una interacción relacional permanente, que permita limar los conflictos y acelerar los acuerdos, de tal manera que es necesario que los actores involucrados participen democráticamente del diseño de las estrategias de desarrollo y de las estructuras institucionales (ej. IMPLAN) mediante las cuales harán frente a los fenómenos y problemas locales y de coordinación intermunicipal en regiones y zonas metropolitanas y serán fundamentales para la permanencia en el mediano y largo plazo de las politicas acordadas en los planes y programas.
Reflexión final
México ha transitado de un federalismo de jure, con un modelo más unitario que federal y fuertemente centralizado, a un federalismo disperso, en el que el gobierno Federal y los gobiernos estatales ocupan y centralizan múltiples espacios de nivel local, y en el que la cooperación interinstitucional y entre ámbitos de gobierno no aparece con claridad y eficacia.
En esencia, se podría afirmar que existe una tensión entre las tendencias al fortalecimiento del gobierno local, particularmente los municipios, y las que mantienen el control centralista de las grandes decisiones sobre el desarrollo y sobre el manejo de los presupuestos públicos, que se resume en la preeminencia de un federalismo contradictorio que no alcanza a madurar.
Igualmente, se aprecia que persisten visiones extremadamente limitadas y atávicas, que no permiten a los municipios dar pasos adelante en su modernización interna, reconociendo y poniendo en valor sus recursos locales para efectos fiscales, persistiendo su dependencia de los ámbitos federal y estatal de gobierno, con lo que su autonomia constitucional se ha visto sistemáticamente comprometida.
Igualmente ocurre, con sus relaciones intermunicipales en metrópolis (y en regiones), en las que persisten las visiones “de la frontera municipal hacia adentro” sin el reconocimiento explícito del impacto que un municipio provoca en otros y viceversa, lo que se traduce que en espacios compartidos por varios gobiernos locales, como las zonas metropolitanas y las conurbaciones, son difíciles los acuerdos de colaboración y coorperación de alto impacto.
Estas contradicciones y limitaciones deben solucionarse por medio de una gobernanza intermunicipal compartida y acordada por los propios municipios, en la que debe prevalecer una efectiva y amplia participación de los actores sociales y que debe ser animada por los otros ámbitos de gobierno; de lo contrario prevalecerá el actual esquema de municipios débiles, los cuales han jugado un papel secundario en la toma de decisiones que los afecta.
Si bien, cuando menos en el ámbito territorial, la LGAHOTDU y otras leyes han sido un avance en estos procesos, siguen siendo limitados; se requiere alcanzar acuerdos horizontales con otras legislaciones –prioritariamente la ambiental, la de la planeación del desarrollo, la de cambio climático y la de movilidad sustentable- y verticales, entre los tres ámbitos de gobierno.
La fuerza y presencia de los municipios es evidente en México; sin embargo, no obstante que cuentan con organizaciones de cobertura nacional y con presencia internacional, y que los esfuerzos y buenas prácticas de muchos de ellos han evidenciado que es posible el desarrollo local, siguen prevaleciendo en el país el centralismo y la verticalidad de las decisiones gubernamentales, inhibiendo al municipio, no obstante que en todos los discursos públicos, se le reconoce como el orden territorial más importante y cercano a la ciudadanía.
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Fuentes consultadas
Ávila Obdulio, “Conclusiones del Congreso Nacional para la Reforma Metropolitana”, en García, O. e Iracheta. A, 2008: Replanteando la metrópoli: soluciones institucionales al fenómeno metropolitano, (memorias del X Seminario-Taller Internacional de la Red Mexicana de Ciudades hacia la Sustentabilidad y del Congreso Nacional para la Reforma Metropolitana), Zinacantepec, México, El Colegio Mexiquense, Gobierno de Nuevo León, Cámara de Diputados, RMCS, 2008, pp.131-137.
Blanco, Andrés et al, El potencial de la captura de plusvalías, para la financiación de proyectos urbanos: consideraciones metodológicas y casos prácticos, BID. en: http://www.iadb.org/plusvalias, 2016, pp.111.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2022 Santiago, 2022, pp.145
García, R. e Iracheta, A. (comps), Replanteando la metrópoli: soluciones institucionales al fenómeno metropolitano (memorias del X Seminario-Taller Internacional de la Red Mexicana de Ciudades hacia la Sustentabilidad y del Congreso Nacional para la Reforma Metropolitana), Zinacantepec, México, El Colegio Mexiquense, Gobierno de Nuevo León, Cámara de Diputados, RMCS, (2008), pp. 764.
Iracheta, A. e Iracheta, J.A, Evaluación de los fondos Metropolitano y Regional del Gobierno Federal Mexicano, CDMX, Clear-CIDE, SHCP, BID y Centro EURE, 2014, pp. 249.
[1] El origen de este texto, fue una conferencia dictada por el autor en el Seminario 500 años de la Fundación del Primer Ayuntamiento Continental de las Américas en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en abril de 2019.
[2] Fue en 2006 cuando se iniciaron los debates y análisis en pro de una legislación específica para el ámbito metropolitano. En una primera fase, la LX Legislatura de la Cámara de Diputados, asumió el reto que culminó con el Congreso Nacional para la Reforma Metropolitana, como parte de los trabajos de la entonces Red Mexicana de Ciudades hacia la Sustentabilidad; en una segunda etapa, ambas cámaras federales instalaron la Mesa Interparlamentaria para la Reforma Metropolitana en 2010, cuyos resultados fueron una propuesta aprobada por la Cámara de Diputados para una Reforma Constitucional que reconocía explícitamente el fenómeno metropolitano y una propuesta de nueva Ley General de Asentamientos Humanos que sustituiría la original de 1976;
esta última propuesta no fue votada por el Congreso. La tercera etapa, se inicia con la recuperación por parte de la Comisión de Desarrollo Urbano de la Cámara de Senadores, de la propuesta de Ley General, misma que fue sujeta de debate y ajustes durante más de 3 años, hasta alcanzar un dictamen favorable de 6 comisiones senatoriales y fue titulada Ley General de las Ciudades y el Territorio. La última etapa que culminó con la aprobación de la LGAHOTDU vigente en noviembre de 2016, consistió en una revisión coordinada por la SEDATU de la Ley General de las Ciudades y el Territorio. Si bien el producto final redujo avances logrados en la ley revisada, se logró mantener buena parte de lo discutido a los largo de una década.
[3] Un ejemplo, ha sido la metodología desarrollada por Centro EURE de México, que ha sido aplicada en diversos planes y/o programas de orden metropolitano y municipal y que evidencia que es posible contar con un instrumento integrado para la toma de decisiones espaciales, a la vez que las necesarias sobre el desarrollo económico y social y sobre la defensa del patrimonio y el ambiente. Igualmente, nuevos instrumentos de ámbito federal y estatal, cada vez de manera más clara establecen el alineamiento de metodologías de planeación territorial-ambiental, si bien con diferente enfoque pero con grandes perspectivas de avanzar hacia un sistema de planeación territorial y ambiental integrado.