Administraciones Públicas: Algunos desafíos de orden general
Joan Prats
Publicado en su libro ”De la burocracia a la gerencia, de la gerencia a la gobernanza”, Joan Prats se refiere en este artículo a la necesaria transformación de las administraciones públicas ante el proceso de globalización y la transición a la sociedad del conocimiento.
Los nuevos desafíos proceden fundamentalmente de los procesos en curso de globalización y transición a la sociedad del conocimiento. Estos procesos están generando una complejidad, diversidad y dinamismo sin precedentes. Están generando asimismo una interdependencia desigual que hace emerger la llamada “sociedad del riesgo”. Todo esto modula o altera decisivamente las tareas tradicionales de las Administraciones, exige tareas nuevas y obliga a plantear todas ellas en condiciones nuevas.
Por ejemplo, la provisión de bienes públicos indivisibles (servicios “uti universitatis”) objeto de la tradicional función de policía se plantea de modo completamente diferente. La prevención de la salud, la seguridad interior y exterior –incluido el terrorismo-, las catástrofes naturales, la sostenibilidad ambiental, los accidentes de circulación, laborales, productivos, de transporte, de manipulación genética y un largo etcétera, no puede hacerse sino de modo parcial y subordinado mediante las intervenciones tradicionales de reglamentación, inspección y sanción. Las tareas fundamentales hoy son otras: creación de observatorios, sistemas de información y conocimiento, sistemas de alerta temprana, dispositivos de coordinación de acciones públicas, privadas y civiles, campañas de sensibilización, programas de formación… Incluso intervenciones clásicas como las regulaciones cambian de sentido, pues al darse a nivel supranacional o hasta global, requieren capacidades para influir efectivamente en la regulación –no siempre formal- de los flujos de bienes, servicios, personas, información, capitales, etc. en que la globalización consiste.
Igual sucede con funciones tan señaladas como las de producción de normas, preparación de políticas y programas o de aseguramiento de bienes públicos divisibles o de mérito mediante la prestación de servicios públicos (uti singuli).
Hoy no basta con que la norma –incluida la Ley- sea legítima jurídico-formalmente. Se exige que se halle debidamente instruida –que manifiesta la ratio y no sólo la voluntas a que responde- y que lo haga no sólo mediante una fundamentación suficiente sino además considerando los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad y dando la posibilidad de deliberación informada a todos ellos sin perjuicio de la decisión final que sólo a las autoridades democráticamente representativas compete. De ahí la importancia creciente que para el estado democrático de derecho va tomando el tema de la “calidad de las normas” medida y valorada no sólo en términos de rigor técnico y de seguridad jurídica, sino también de legitimidad democrática medida a su vez por las posibilidades de información y participación deliberativa efectivamente otorgadas a los diversos grupos de interés concernidos por la norma.
Lo mismo puede decirse de las políticas públicas. Ya no se entienden legítimas si procuran sólo el rigor técnico y la decisión de la autoridad democráticamente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente y la democracia representativa tal como se practicaba en las sociedades industriales ha entrado en crisis. Especialmente en las sociedades más avanzadas los ciudadanos se sienten más libres, mejor informados, más capaces de analizar por sí mismos las políticas públicas de su interés, son menos ideológicos y más independientes políticamente y también más desconfiados hacia la acción unilateral de las instituciones, los políticos y los tecnócratas. Como comúnmente se señala estamos pasando de un modelo de democracia representativa en que los votantes delegaban su poder cada x años a sus representantes electos a una democracia representativa en que el compromiso y el interés directo del ciudadano es casi constante. Por eso en casi todos los países más avanzados se desarrollan esfuerzos sistemáticos de información y participación ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficacia de las políticas públicas quedan cuestionadas si su elaboración y puesta en práctica no cuenta con la representación de los grupos de interés –privados o cívicos- directamente concernidos por las mismas.
Algo parecido se registra en relación a las nuevas formas de organización y prestación de los servicios públicos uti singuli (proveedores de lo que los economistas llaman bienes públicos divisibles que incluyen tanto las “utilidades públicas” –agua, luz, gas, comunicaciones, transportes… como los servicios personales decisivos para la formación de capital humano y social como la educación o las prestaciones sanitarias y sociales), tema al que nos referimos después más circunstanciadamente. Baste ahora con señalar que:
(1) La productividad en la prestación de muchos de estos servicios exige la creación de organizaciones empresariales capaces de movilizar importantes recursos financieros, de innovación tecnológica y gerenciales, muchas veces formando parte de conglomerados económicos transnacionales. Este dato plantea una contradicción: por un lado, abona la superioridad de la gestión privada de los servicios; pero, por otro, plantea una clara asimetría entre la empresa prestadora y la administración responsable de la prestación del servicio. Esta contradicción exige innovaciones importantes tanto de régimen jurídico como de construcción de capacidades institucionales en la administración y de involucramiento de los usuarios en la prestación del servicio.
(2) La prestación de los servicios de naturaleza personal (educación, salud, asistencia social, culturales…) ante la diversidad de usuarios a los que se dirige ya no consiente su organización y producción uniforme. En sociedades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta, cuando no multiétnicas y pluriculturales, el modelo burocrático de organización y prestación de servicios públicos ya no es “racional”. Se buscan formas alternativas como la organización de mercados planificados o cuasimercados, la construcción de competencia fortaleciendo la demanda a través de bonos o, más recientemente, la construcción de modelos que combinan la jerarquía en el centro con redes de agentes plurales de servicio público capaces de articular el esfuerzo y conocimiento que se halla disperso entre todos ellos. Obviamente todas estas innovaciones plantean la exigencia de nuevas funciones, organización y capacidades en las administraciones públicas tradicionales. En definitiva, de un nuevo modelo de administración.