Planificar en tiempos de crisis: lecciones del Mediterráneo
Oriol Barba
Director de MedCités, red de ciudades mediterráneas
Este artículo presenta brevemente algunos de los planes estratégicos desarrollados en el marco de proyectos de la red de ciudades del Mediterráneo (MedCités), de los cuales se analizan cuatro principales aspectos: contexto de desarrollo del plan, liderazgo político, participación de los equipos municipales y dimensión intermunicipal/metropolitana.
INTRODUCCIÓN
Durante los últimos quince años, numerosas ciudades del Mediterráneo han desarrollado su primera generación de planes estratégicos urbanos, algunos con un fuerte componente metropolitano o al menos intermunicipal. Se trata de las primeras experiencias en este ámbito en países con una fuerte centralización e importante inestabilidad política. Las Primaveras Árabes, la crisis financiera iniciada en 2008, y el hecho de ser una región del mundo donde el cambio climático impacta un 20% más que en el resto del planeta, se sumaron a los desafíos históricos de la región; numerosos conflictos internacionales, desplazamientos forzados de poblaciones en condiciones críticas y falta de integración regional, con numerosas fronteras todavía cerradas o muy poco permeables a los intercambios humanos y económicos. En muchos casos, podríamos considerar que estas experiencias de planificación se han desarrollado en un contexto adverso, contradiciendo algunos de los principales pilares de la planificación estratégica ortodoxa.
Este artículo presenta brevemente algunos de los planes estratégicos desarrollados en el marco de proyectos de la red de ciudades del Mediterráneo (MedCités), de los cuales se analizan cuatro principales aspectos: contexto de desarrollo del plan, liderazgo político, participación de los equipos municipales y dimensión intermunicipal/metropolitana. Para esta última dimensión, el artículo se centra en el caso concreto del Plan Estratégico de la ciudad de Túnez, actualmente en curso de finalización. En los cuatro elementos, buscamos identificar elementos comunes que, tras quince años, nos permiten sacar algunas conclusiones de la realidad de la planificación estratégica el Mediterráneo que puedan ser útiles en otros contextos en los cuales la planificación y la situación de crisis permanente están condenadas a ser dos realidades inseparables.
LOS PLANES ESTRATÉGICOS DESARROLLADOS EN CIUDADES DEL MEDITERRÁNEO EN EL MARCO DE MEDCITIES (2008-2023)
Desde 2008, la red de ciudades MedCités ha acompañado algunas ciudades en el desarrollo de su plan estratégico. Se trata de ciudades tanto europeas cómo, sobretodo del sur y el este del Mediterráneo. En concreto, y por orden cronológico, se trata de la el área metropolitana del Grand Sfax, Túnez (2011), la Unión de Municipios de Al Fayhaa (20011), que agrupa cuatro municipios del norte de Líbano entre ellos Trípoli, la segunda ciudad del país, Tétuan (2011), en el norte de Marruecos, Sousse (2014), tercera ciudad de Túnez, ubicada en la costa mediterránea, Larnaka (2014) en Chipre, Saida (2014) tercera ciudad libanesa, Gabès y Kairouan (2019) en Túnez y Túnez capital (2023).
En algunos de estos casos, las estrategias se desarrollaron gracias a proyectos de cooperación europea más amplios que, además de desarrollar los planes en las ciudades, permitieron llevar a cabo una reflexión más amplia, adaptando metodologías al contexto regional y a las características de los ayuntamientos. Tal fue el caso del proyecto USUDS (2011-2014) financiado por la Unión Europea y algunas administraciones españolas (AECID, Diputación de Barcelona, Área Metropolitana de Barcelona y Ayuntamiento de Barcelona) o el proyecto MEDINATOUNA, financiado por la Agencia de Cooperación Suiza y desarrollado, además de por MedCités, por importantes agencias internacionales en el marco de la acción de Cities Alliance. Estos proyectos tuvieron una importancia decisiva a la hora de consolidar lo que podría considerarse como un método propio de planificación adaptado a la región mediterránea que a su vez tuvo impacto en las políticas nacionales urbanas de algunos de los países como fue el caso de Túnez[i].
Podríamos considerar que esta generación de estrategias tuvo como punto de partida, aunque algunas de ellas ya habían empezado, la Conferencia sobre Planes Estratégicos en el Mediterráneo que tuvo lugar en Barcelona en marzo de 2011 que supuso un punto de encuentro crucial entre los principales expertos e instituciones que trabajaban en la región al sentar las bases de la planificación estratégica local. Esta conferencia se produjo en un momento de importante inestabilidad que marcaría las condiciones en las cuales se desarrollarían la mayoría de planes, en particular en relación al contexto, el liderazgo político, la participación de los equipos municipales y la dimensión metropolitana e intermunicipal.
LECCIONES DEL MEDITERRÁNEO
Contexto
El 17 de diciembre de 2010, Mohamed Bouazizi, un joven vendedor ambulante tunecino decidió prender fuego a su propio cuerpo en la ciudad de Sid Bouzid, una ciudad de provincias en el centro del país, tras ver como la policía le incautaba el carro que utilizaba para vender verduras para tirar adelante su familia. El trato denigrante por parte de la autoridad provocó la reacción desesperada de Bouazizi, cuyas consecuencias eran totalmente impredecibles en ese momento. La narración de los hechos por parte de la prensa local y unas incipientes manifestaciones en la ciudad fueron el inicio de una reacción colérica por parte de la población, que pronto se extenderían por todo el país, primero, y por gran parte del mundo árabe en las semanas siguientes.
De manera sorprendente, la acción individual de Bouazizi hizo desaparecer el miedo en los jóvenes tunecinos que, como él, se veía abocados a un futuro sin oportunidades, a pesar de que muchos ellos contaban con formación para tirar adelante carreras profesionales dignas. Tras veintisiete días de protestas, el presidente Ben Alí se vió forzado a abandonar el país, dando lugar a la primera Primavera Árabe que poco después se expandiría a Egipto, primero, y a otros países de la región.
Es en este contexto que pocos meses después se iniciaba el proyecto USUDS (Urban Sustainable Development Strategies), con el objetivo de realizar las estrategias urbanas de Sousse (Túnez), Saida (Líbano) y Larnaka (Chipre). Para ese entonces, la situación se había complicado sobremanera en los tres países. En Túnez, en pleno proceso constituyente, sin todavía una nueva constitución aprobada y con unos consejos municipales provisionales sin representación electa. En Líbano, en un momento de gran inestabilidad política debido a la guerra recién estallada en Siria como consecuencia de la expansión de la Primavera Árabe. Hay que tener en cuenta que Siria ha tenido siempre una gran influencia sobre el País de los Cedros, no en vano tropas sirias permanecieron en territorio libanés durante más de tres décadas y hasta 2005. En Chipre, como resultado de la grave crisis financiera que vivieron los países del sur de Europa, se decretó un bloqueo de capitales (corralito) en marzo de 2013 que bloqueó las operaciones bancarias como consecuencia del pánico que siguió el anuncio del rescate a la economía chipriota.
Si nos extendemos en las circunstancias en las cuales se desarrolla el proyecto USUDS no es sólo por la voluntad de contextualizar históricamente su implementación sino porque se trata de una situación que sirve de ejemplo sobre qué sucede permanentemente en la región mediterránea. Por cuestiones de extensión, no entraremos a detallar el contexto de las estrategias que se desarrollaron posteriormente en el marco de MedCités, pero en todos los casos se produjeron situaciones similares de incertidumbre hasta cotas muy destacables.
Es sabido que, en su ideal, las reflexiones estratégicas, también aquellas que afectan las ciudades, deberían poder desarrollarse en periodos de cierta estabilidad y desarrollo, para poder preparar la institución para el momento en que la situación sea adversa. Sin embargo, esto ha sido prácticamente imposible en el contexto mediterráneo. Algunos podrían argumentar que en cualquier contexto urbano se dan situaciones adversas en todo momento y que buscar la planificación en tiempos de bonanza es poco más que una utopía. Siendo esto último cierto, no podemos obviar que las situaciones que vivieron las mencionadas ciudades son de una excepcionalidad muy destacable. Estamos hablando de una falta total de claridad sobre las atribuciones de los ayuntamientos, en el caso de Sousse. En el caso de Saida, algunas de las reuniones con los equipos municipales debieron pararse porque literalmente se producían enfrentamientos armados en la ciudad en el momento de celebrarlas. En el caso de Larnaka, los fondos del proyecto y los pagos a los equipos de trabajo estuvieron bloqueados durante semanas, sin tener en cuenta que las urgencias de la gestión diaria del país, y de la ciudad, se encontraban en otro plano.
Liderazgo político
Es sabido que el papel de los alcaldes se considera fundamental para el éxito de una estrategia urbana. Se trata posiblemente de uno de los elementos considerados centrales de la planificación urbana. Sin embargo, en muchos casos en el Mediterráneo los planes estratégicos se han desarrollado con un liderazgo político muy débil y, en algunos casos, inexistente. Vamos a tratar esta cuestión fijándonos de manera especial en el contexto tunecino. Desde el éxito de la Revolución, el 14 de enero de 2011, los ayuntamientos tunecinos han pasado por seis marcos normativos diferentes que afectan directamente a su composición y a la manera de escoger a sus alcaldes.
En el período 2011-17, les consejos municipales estaban formados por miembros no electos, que representaban grupos de la sociedad civil, primero, y partidos políticos según los resultados en cada ciudad de las elecciones nacionales. Una vez se aprobó el código de colectividades locales y la ley electoral, se disolvieron los consejos municipales y se asignaron sus funciones a funcionarios estatales de manera provisional hasta la celebración de elecciones en mayo de 2018. Tras estas, se contó con los primeros consejos y alcaldes escogidos democráticamente para un mandato de cinco años. Sin embargo, tras la acción unilateral del presidente Kais Saeid en julio de 2021 que modificó las reglas del juego político a través de lo que podríamos llamar un golpe blando, los consejos municipales fueron disueltos en marzo de 2023 y sus responsabilidades de nuevo confiadas a funcionarios nombrados a dedo por el poder central.
En este contexto de cambio normativo continuo se desarrollaron en Túnez cerca de una decena de estrategias urbanas. La ya mencionada de Sousse, finalizada en 2014, las de Kairouan y Gabès, junto a otras siete, desarrolladas en el marco del proyecto MEDINATOUNA y la de la capital, Túnez, finalizada prácticamente en su totalidad en 2023.
Si bien el caso de Túnez es especialmente complejo, situaciones parecidas se han producido en otros países de la región, como el caso del Líbano o Jordania, en los cuales a menudo se extienden los mandatos de los alcaldes por decreto o se modifican la manera de elegirlos o incluso se altera la composición de cada municipio. A un débil poder local en la mayoría de países, en los que existe una fuerte centralización del poder, hay que añadirle unos gobiernos locales con cambios continuos y con una muy tenue capacidad de liderar los asuntos locales, en general, y los procesos de planificación en particular.
Participación de los equipos municipales
No es exclusiva de la realidad mediterránea la dificultad de implicar a los equipos municipales en los procesos de planificación. Como en otros contextos, la necesidad de contar con la participación de aquellos que, una vez terminada la elaboración del plan, permanecerán en la institución como trabajadores públicos choca con la realidad y las urgencias del día a día, que hacen que muchos de los funcionarios municipales no puedan liberar tiempo para poder participar en la elaboración de los planes.
En el caso mediterráneo, esta realidad es, si cabe, más acuciante, debido a plantillas muy infradotadas y mal pagadas, hecho que dificulta aún más su implicación. En la totalidad de las estrategias urbanas que desarrollaron en el marco de MedCités durante el periodo analizado, se contó con equipos de consultores externos que en algunos casos trabajaban de manera permanente en dependencias municipales como nuevos miembros de la plantilla. Para lograr su plena integración y evitar diferencias salariales y de condiciones con los equipos municipales, a menudo hubo que contar con grupos de expertos jóvenes ya que las cantidades a percibir, si se equiparaban a los salarios municipales, no permitían contar con expertos con gran experiencia. Esta necesidad dio resultado interesantes y positivos en la mayoría de casos, ya que los procesos de planificación eran a su vez procesos de formación de los propios equipos y esto permitía una integración con los funcionarios locales que beneficiaba el proceso. En la mayoría de casos, también, las estrategias se desarrollaron con fondos internacionales que las apoyaban y esto permitió contar con equipos estables a lo largo del tiempo
Por lo que se refiere a la participación estrictamente de los funcionarios locales, en muchos casos aquellos que sí pudieron participar de los procesos de planificación acabaron desarrollando competencias de gran valor y esto revirtió en sus propias carreras profesionales tanto dentro como fuera de los ayuntamientos. En no pocos casos, los responsables municipales de la estrategia vivieron promociones internas hasta ocupar altos cargos en la dirección de los ayuntamientos. En otros, decidieron emprender carreras en el sector privado, a menudo en consultorías estratégicas.
En posteriores reflexiones sería interesante profundizar sobre este último hecho y el efecto que se produce como consecuencia de algunos proyectos de cooperación al desarrollo. Paradójicamente, las competencias adquiridas por los trabajadores municipales en proyectos de refuerzo del poder local acaban provocando el abandono de la función pública por parte de estos trabajadores ya que ésta no les puede ofrecer una carrera profesional y una remuneración de acuerdo con las competencias desarrolladas y su valor profesional.
La dimensión metropolitana e intermunicipal
En relación a la dimensión metropolitana e intermunicipal, debido a la escasa colaboración formal entre municipios colindantes, se da la situación que los espacios de planificación con componente metropolitano han sido momentos de acercamiento y de integración en sí mismos. En el caso de Túnez, la elaboración de la Estrategia de Desarrollo de Grand Sfax (SDGS, finalizada en 2011) fue una ocasión de acercamiento y colaboración entre municipios sin precedentes en la región.
De un modo diferente, en el caso del área metropolitana de la ciudad de Tripoli, Líbano (Al Fayhaa), la estrategia de desarrollo finalizada el mismo año sí contaba con una tradición previa de colaboración e incluso la existencia de una débil, pero permanente estructura de colaboración entre los municipios. Este caso podría considerarse una excepción ya que en la mayoría de las situaciones la colaboración entre municipios es débil y no formalizada y han sido precisamente la elaboración de las estrategias lo que ha permitido desarrollar mayores cotas de integración intermunicipal.
- El caso de la ciudad de Túnez
Seguramente por su dimensión y proximidad temporal, el caso de la ciudad de Túnez es el que nos permite sacar mayores conclusiones sobre la dimensión metropolitana de la planificación en el Mediterráneo. La estrategia de la ciudad de Túnez (2020-23) se planteó inicialmente como una estrategia de ciudad liderada por el ayuntamiento. Esto fue así precisamente porque la inexistencia de una estructura metropolitana hacía muy compleja la gobernanza de la estrategia si se extendía a todo el territorio metropolitano, conocido como Grand Tunis, que consta de 38 municipios repartidos en 4 provincias.
Precisamente al tratarse de la capital, se quería evitar también que el gobierno central viera con reticencia un proceso de planificación que afectaba una parte importante de la población y de territorio del país.
A pesar de enfocar la planificación desde un único municipio, desde un primer momento se intentó abrir espacios de concertación con el resto de municipios metropolitanos. El objetivo era conseguir la implicación y el interés de los municipios colindantes que evidentemente comparten muchos de los retos que afronta la ciudad de Túnez. En un territorio agregado e continuamente poblado de más de dos millones de personas, los retos y los proyectos futuros de transformación difícilmente entenderán de divisiones administrativas.
Se evitó la participación de los municipios metropolitanos en el comité de seguimiento del plan, pero sí se creó un espacio consultivo con aquellos municipios que mostraron interés en participar del proceso. Este espacio fue creado desde el principio del proceso para evitar que se tratara de un consejo con un rol testimonial de validar lo que ya se había desarrollado en otros marcos. De este modo, los municipios creyeron que su participación era útil y que se veía reflejada, primero, en la elaboración del diagnóstico y después en la identificación de proyectos y la definición del Plan de Acción.
Este enfoque metropolitano light, se complementó que la implementación de un proyecto faro que agrupaba 7 de los municipios metropolitanos. El objetivo era que, más allá de la elaboración de la Estrategia, se pudiera demostrar la pertinencia de la cooperación intermunicipal en la gestión de servicios. Por este motivo, se planificó la creación de una planta polivalente de gestión de residuos, la primera desarrollada en la ciudad y en todo el país gestionada de manera compartida por más de un municipio, que se encontraba en fase previa de licitación en el momento de cierre de este artículo.
CONCLUSIONES
Como hemos visto con gran brevedad, la planificación urbana en la región mediterránea muy a menudo se desarrolla en contextos de gran inestabilidad, con un liderazgo débil, con escasa participación de los equipos locales y en un contexto de colaboración intermunicipal muy poco formalizado.
Sin embargo, estas dificultades no han impedido que estos procesos se hayan realizado parcialmente con cierto éxito y hayan servido a su vez para consolidar y reivindicar el papel de los ayuntamientos en el desarrollo de sus territorios. Sin embargo, muchas de estas experiencias han tenido una continuación muy desigual, especialmente preocupante por lo que refiere a la continuidad de los equipos de trabajo. Para el caso metropolitano e intermunicipal, la propia elaboración de las estrategias ha servido como elemento de integración y ha estrechado los vínculos entre los municipios participantes. El caso de Túnez ha puesto de manifiesto la importancia de mezclar la planificación a escala metropolitana con la implementación de proyectos tangibles que sirvan de prueba de la necesidad de colaborar a una escala mayor de la municipal para conseguir una provisión de servicios públicos de mayor calidad que revierta en una mejora del bienestar de sus poblaciones.
[i] MEDINATOUNA PROJECT, « Orientations méthodologiques pour l’élaboration des stratégies de développement des villes en Tunisie Orientations méthodologiques pour l’élaboration des stratégies de développement des villes en Tunisie », Aug 1, 2018 https://medcities.org/wp-content/uploads/2021/06/Orientations-Metodologie.pdf