La pionera experiencia de gobernanza intermunicipal de la Málaga Metropolitana
María del Carmen García Peña
Doctora Economista, Directora Gerente de la Fundación CIEDES (Málaga)
Introducción
La globalización de la economía, la transición a la sociedad de la información y el proceso de integración europea produjeron a finales de los años 90 una aceleración en la competencia entre ciudades y regiones metropolitanas para situarse con ventajas en el sistema de ciudades que se estaba construyendo en Europa. El fenómeno, no obstante, también se observaba en Norte América y otras zonas del planeta, la aparición de regiones metropolitanas que se convertían en economías nacionales e internacionales en base a la capacidad de organización de sus relaciones y sus conexiones con mercados mundiales. Las claves del desarrollo de estas economías se vinculan por distintos autores con la capacidad de generar redes estratégicas de actores (públicas, privadas y mixtas), liderazgo, condiciones económico- espaciales favorables, estrategia- visión mundial y apoyo social y político para innovar e impulsar proyectos (Van Den Berg et al., 1996; Sassen, 1995). Málaga inició un proceso de construcción de estas redes y mecanismos de gobernanza territorial en 2004 y este artículo abunda en el diseño pionero que se hizo hasta 2015, y cómo en el marco del Plan Estratégico de Málaga 2030 se ha dado una nueva orientación y concepción al mismo. A pesar de las diferencias, hay múltiples elementos que se mantienen en la fórmula de trabajo, entre ellos, la confianza en las estructuras de gobernanza informal y su capacidad para adaptarse de forma más dinámica y flexible a la rapidez de los cambios que experimentan los espacios urbanos y sus áreas funcionales.
El espacio metropolitano de geometría variable de 2006
El proceso de planificación estratégica que se inició en Málaga en 1992 logró generar una dinámica urbana de participación e interés por la construcción conjunta de ciudad. En 1996 vio la luz el primer plan estratégico de Málaga, cuatro años para definir un modelo de desarrollo y plantear un posible plan de acción con más de 300 actuaciones para lograr el cambio de rumbo (Granados Cabezas (Dir.), 1996). Sin embargo, la realidad siempre va por delante de los planificadores y en 2002, apenas 6 años después, hubo que iniciar un proceso de reformulación para adaptar las estrategias diseñadas a los cambios que se estaban produciendo. El salto a la era digital y de las tecnologías de la comunicación, difuminó la barrera física del territorio y las personas empezaron a tomar decisiones diferentes sobre su localización para vivir y trabajar. En ese momento, el diseño del segundo plan estratégico de Málaga, que vio la luz en 2006, se orientó a extender la ciudad hacia un espacio metropolitano mayor, con una geometría variable en base a las decisiones que tomaba la población.
El espacio metropolitano de geometría variable de Málaga se configuró en dos coronas teniendo en cuenta las isócronas de transporte de 15 y 25 kilómetros (Figura 1), y entorno a los municipios de: Alhaurín de la Torre, Alhaurín el Grande, Almogía, Benalmádena, Cártama, Casabermeja, Colmenar, Fuengirola, Málaga, Mijas, Pizarra, Rincón de la Victoria, Totalán y Torremolinos.
Figura 1: Isocronas de movilidad metropolitana
Los trabajos de definición de este espacio (San Martín (Dir.), 2004) se basaron en un conjunto de 7 informes y debates de profesionales malagueños y del espacio metropolitano, pasando de una primera corona central que parecía obvia, a un conjunto más complejo de municipios interrelacionados. Las temáticas abordadas fueron: 1. Dinámica poblacional y equilibrio social; 2. Infraestructuras de transporte y comunicación: elementos de conexión interna y externa; 3. Áreas estratégicas de nueva centralidad; 4. Conocimiento y cultura; 5. Espacios de equilibrio ambiental: paisaje, agua, energía y residuos; 6. Nuevas áreas de actividad económica y nuevos modelos residenciales; 7. La ciudad metropolitana: una ciudad de ciudades.
El objetivo de los encuentros fue “Contribuir desde el Plan Estratégico de Málaga al diseño de estrategias de desarrollo metropolitano, que permitan aprovechar las oportunidades y fortalezas de la metrópoli, en relación con las ciudades de su entorno próximo: Benalmádena, Torremolinos en la Costa Oeste; Alhaurín de la Torre y Cártama en el Valle del Guadalhorce; y Rincón de la Victoria en la Costa Oriental de Málaga, estableciendo las bases de coordinación y consenso, que deben primar en las relaciones entre las diferentes Administraciones Públicas, como soporte de la representación ciudadana, en temas que van desde la movilidad y el transporte hasta las políticas de suelo del planeamiento urbanístico”.
Primeras experiencias de coordinación intermunicipal: el foro metropolitano de alcaldes/as
Estas primeras sesiones con carácter metropolitano orientaron el contenido del II Plan Estratégico hacia el enfoque de Málaga como una ciudad de ciudades, que debían coordinarse y analizarse de una manera conjunta (Estrada (Dir.), 2006).
El 10 de mayo de 2005, antes incluso de la aprobación del Plan, la fundación CIEDES y la asociación MADECA crearon el primer Foro Metropolitano de Málaga. Ambas entidades estaban compuestas por los principales agentes públicos y privados de la ciudad y de la provincia, la primera presidida por el Ayuntamiento de Málaga, y la segunda por la Diputación Provincial.
Se acordó entre ambas el liderazgo de CIEDES en el espacio metropolitano de 14 municipios que rodeaban la ciudad, y el liderazgo de MADECA en el resto de las comarcas de la provincia Figura 2). No obstante, se compartían entre todas la visión territorial y el modelo de desarrollo provincial, de tal manera que se establecía una coordinación en las aspiraciones y estrategias que permitieran que el desarrollo fuera sostenible e integrado.
Figura 2: Composición del espacio metropolitano propuesto por CIEDES en 2006
Se decidió que la estructura de coordinación debía contar con tres espacios diferentes de generación de ideas y de toma de decisiones. El primero, el Foro de Expertos/as, donde en base a informes técnicos elaborados por profesionales se realizaba un diagnóstico de situación y la detección de los problemas, retos y oportunidades existentes. El segundo, el Foro de Técnicos/as Municipales, que ampliaban la información a escala municipal y establecían las primeras propuestas de trabajo viable entre municipios. El tercero, el Foro de Alcaldes/as, que recibían toda la información técnica ordenada en base a hechos, retos y proyectos, permitiendo así una toma de decisión política con una base técnica y científica.
Los objetivos que se propusieron para este Foro Metropolitano de Alcaldes/as fueron:
- Constituirse como Consejo consultivo y de debate de las acciones estratégicas que tengan ámbito metropolitano, y puedan ser asumidas como compromisos reales por los municipios.
- Establecer una coordinación entre los gobiernos locales para aunar los esfuerzos que se realizan en la defensa de los intereses de Málaga en el conjunto andaluz y español.
- Trabajar como órgano impulsor de acciones e iniciativas metropolitanas que requieran coordinación y acuerdos entre municipios.
- Concertar anualmente un programa de acción metropolitano, que incluya algún proyecto de coordinación y alguno de impulsión.
Estos objetivos se sintetizaban básicamente en dos ideas: coordinación y concertación entre instituciones públicas, como elementos de relación para resolver problemas que partiendo de una visión municipal son, sin embargo, de escala supramunicipal, y necesitan de un ámbito propio de reflexión y estudio, especialmente en la escala metropolitana, para abordarlos con eficacia y solidaridad intermunicipal.
La selección de las temáticas prioritarias que realizaron los alcaldes/as fue:
A) Movilidad y accesibilidad: infraestructuras, centralidades, transporte público, …
B) Servicios y suministros básicos: agua, gas, electricidad y tratamiento de residuos.
C) Telecomunicaciones: infraestructuras, acercamiento al ciudadano, operadores, redes, …
Estas tres líneas de trabajo desarrolladas sobre el espacio metropolitano de Málaga pretendían, en gran medida, centrar el debate intermunicipal en la importancia que tenían las infraestructuras básicas de cara a mantener un desarrollo social y económico equilibrado, en un contexto supramunicipal que había elevado su complejidad como consecuencia del rápido crecimiento de los núcleos urbanos.
Figura 3: Foro Metropolitano de Alcaldes/as sobre saneamiento integral, 2017
A las reuniones del Foro Metropolitano de Alcaldes/as se invitaba a participar al resto de administraciones competentes en la materia que se estaba trabajando, como el de saneamiento integral donde la participación del Estado Central y de la Junta de Andalucía fue clave para conocer e impulsar las acciones en materia de depuración de aguas (Figura 3).
El resultado de los Foros se plasmaba en documentos que posteriormente servían para reclamar a las distintas administraciones el interés y la necesidad de las infraestructuras básicas que se habían acordado, así como para establecer determinadas alianzas y proyectos de menor escala entre municipios. Sin embargo, como resultado intangible de los mismos, también se debería destacar la cultura de participación y coordinación que se generó entre alcaldes/as y entre técnicos/as de los municipios. Esta colaboración ayudó entre otras cosas a compartir pliegos de contratación para la instalación de infraestructuras tecnológicas.
En 2015 se mantuvo la última reunión del Foro Metropolitano de Alcaldes/as por múltiples motivos. En primer lugar, las elecciones municipales produjeron cambios en la Diputación Provincial y en las prioridades de la asociación MADECA. Por otro lado, la Junta de Andalucía tomó cierto protagonismo en la ordenación de los espacios metropolitanos andaluces a través de los planes subregionales de ordenación del territorio, contando Málaga con un Plan Subregional de la Aglomeración Urbana de Málaga y otro de la aglomeración de Marbella. Se constituyó el Consorcio Metropolitano de Transportes de Málaga, y en 2017 se produjo la crisis económica que llevó también a reorientar los trabajos de la fundación CIEDES hacia “Nuevos Rumbos” (Estrada, 2010).
La metrópolis global 2030
En el lapso de tiempo entre 2015 y 2023, la provincia de Málaga ha mantenido el crecimiento poblacional y ha incrementado su actividad económica y su atractivo internacional, como muchos de los territorios urbanos en la zona mediterránea.
La apuesta de Málaga por la internacionalización, las tecnologías de la comunicación y la cultura han generado en estos veinte años una transformación urbana relevante, que ha ido acompañada de importantes inversiones y fondos públicos y privados, posicionándola de manera destacada en el mapa mundial de ciudades.
Los efectos de la globalización del capital, de las personas y de los productos y servicios son una realidad palpable en la ciudad y en la provincia, que vive un momento histórico de desarrollo y de capacidad de atracción de personas e inversiones.
Se están multiplicando a pasos agigantados las relaciones funcionales entre los municipios y las personas viven, trabajan, consumen, se divierten… sin tener en cuenta los límites territoriales.
En este contexto tan dinámico, muchos agentes públicos y privados cuentan con estrategias propias para este espacio global, por lo que las figuras jurídicas administrativas se han vuelto insuficientes y se hace necesario, una vez más, sumar esfuerzos para afrontar las múltiples presiones sobre los recursos y sobre el territorio. Los retos globales que afronta el planeta ante el cambio climático y la superpoblación se hacen locales en nuestro espacio metropolitano y su impacto y corrección requieren del esfuerzo coordinado de todos.
La necesidad de trabajar y coordinar acciones en este espacio metropolitano mayor que el propiamente de ciudad, más allá de las estructuras de gobierno establecidas, se convierte de nuevo en una necesidad imperiosa. El Plan Estratégico de Málaga 2030 (García- Peña (Dir.), 2023) nuevamente ha apostado por reforzar la gobernanza metropolitana y ha generado un plan de acción centrado en la formación y educación de la ciudadanía con el fin último de alcanzar una mayor sostenibilidad del modelo de desarrollo de Málaga.
La delimitación del espacio de la nueva área funcional de Málaga se antoja complicada, dado que existen múltiples planes, entidades y estructuras que se han ido superponiendo a lo largo de estos años. La preocupación por las políticas urbanas ha alcanzado la escala europea y España es uno de los países donde más iniciativas se están poniendo en marcha para apoyar su desarrollo, desde el proyecto Urban Audit de la Comisión Europa, hasta la Agenda Urbana Española y el Atlas Digital de las Áreas Urbanas de España del Ministerio de Infraestructuras, Movilidad y Agenda Urbana o la Agenda Urbana de Andalucía, la dinámica del espacio metropolitano malagueño se delimita físicamente de múltiples formas (Figura 4).
En esta ocasión, se ha optado por continuar con la idea del espacio metropolitano de geometría variable, pero partiendo de un núcleo básico de 25 municipios. Se toma como base la propuesta de Urban Audit, donde las aglomeraciones de Málaga y Marbella se unifican y se extiende la Málaga funcional por todo el corredor costero (Costa del Sol Oriental y Occidental- Axarquía) y hacia el Valle del Guadalhorce, incluyendo Antequera. Un conjunto de municipios que suman más de un millón y medio de habitantes y con una composición que incluye a 4 partidos políticos diferentes, además de múltiples coaliciones.
La fundación CIEDES ha realizado una nueva caracterización de este espacio metropolitano en base a sus propiedades funcionales y nuevamente se ponen sobre la mesa retos que estaban reflejados en los documentos de hace veinte años, pero que ahora alcanzan una escala mayor.
Figura 4: Múltiples delimitaciones del área funcional de Málaga
Nuevo modelo de gobernanza sin gobierno
En septiembre de 2023, el alcalde de Málaga volvió a reunir el Foro Metropolitano de Alcaldes/as para proponerles la nueva visión a 2030 del Plan, que está alineada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y que muchos municipios ya comparten. Los retos son parecidos a los que se fijaron en 2005, pero las soluciones requieren de un esfuerzo de cirugía territorial y socioeconómica mucho mayores.
En la primera reunión del nuevo Foro de Alcaldes/as se acordó retomar con la fundación CIEDES y la asociación MADECA la estructura de trabajo técnico- político que se tenía en la etapa anterior del Foro, y los alcaldes/as seleccionaron las temáticas prioritarias una vez más, eligiendo: el ciclo integral del agua, los retos de movilidad sostenible, los espacios y suelos residenciales, productivos y dedicados a infraestructuras verdes, la energía, el ciclo integral de residuos y la economía circular, la financiación municipal y los equipamientos y retos de salud y educación.
El nuevo Foro Metropolitano pasa de la ciudad de ciudades de 2006 a plantear la existencia de una metrópolis global, donde el avance de la tecnología y las ciencias de la comunicación van reconfigurando el territorio y las nuevas prioridades de las personas, tras la pandemia por la COVID 19, ya no requieren solo unas infraestructuras físicas que garanticen su movilidad espacial, sino su conectividad global, en una conciencia compartida de respeto por el ecosistema natural y el medio ambiente.
Los objetivos del Foro Málaga Metrópolis Global se asientan nuevamente en la necesidad de construir puentes entre agentes públicos y privados y generar compromisos de actuación más allá de las estructuras administrativas, en concreto se han marcado los siguientes:
- Generar información y ordenarla para conocer mejor la realidad y tomar decisiones
- Identificar problemas y priorizar los retos, seleccionando las acciones clave
- Adquirir compromisos de impulso de proyectos y marcar hojas de ruta para conseguirlos
La estructura básica que se ha propuesto por parte de la fundación CIEDES y que se ha aprobado por sus patronos se asienta una vez más en la necesidad de generar un conocimiento técnico y científico suficiente para orientar la toma de decisiones de los responsables políticos, pero también para aunar el apoyo de la ciudadanía y del resto de estrategias urbanas. En esta ocasión, se incorpora un espacio ciudadano que está orientado a multiplicar este efecto de difusión de las prioridades y de reclamo del talento necesario para hacerlo con criterios de sostenibilidad y capacidad de innovación (Figura 5).
Reflexiones finales
Las ciudades han adquirido un protagonismo propio en el desarrollo de la humanidad y los problemas de sostenibilidad de nuestro modelo de desarrollo está claro que deben abordarse no solo a escala planetaria o global, sino también a escala local.
La forma de planificar y gestionar estos espacios pasa necesariamente por el compromiso y la implicación de todos sus habitantes en las escalas y fórmulas que se vean más necesarias según las características e idiosincrasia de cada territorio.
La globalización que hemos vivido y el impacto que ha producido en las personas la COVID 19 (física y psicológicamente), llevan a pensar que el trabajo en red de los responsables de la toma de decisiones, con una hoja de ruta conjunta y consensuada, es la mejor manera de dirigir la construcción de una metrópolis global en la senda de la sostenibilidad ambiental y social, evitando que se queden atrás los más vulnerables de nuestra sociedad (Bárcena et al., 2021; García- Peña (Dir.), 2022).
En Málaga, la apuesta es generar espacios de gobernanza que, por el momento, no atiendan a estructuras de gobierno formales, de manera que sea más fácil y flexible su adaptación a las nuevas realidades socioeconómicas y territoriales. El soporte de trabajo lo darán los múltiples observatorios técnicos y científicos que ya están analizando y detectando las necesidades, así como haciendo prospección de lo que se puede llegar a producir en múltiples ámbitos.
Por tanto, las claves del funcionamiento de este Foro Málaga Metrópolis Global van a ser: el impulso político, un buen soporte técnico, la construcción de espacios de diálogo, la consolidación de espacios de toma de decisión, la integración de las TICs y la innovación y la confianza en el uso de la cuádruple hélice innovación para la construcción de los mapas de agentes implicados en cada una de las temáticas que se trabajen.
En los próximos años se verá si esta fórmula facilita la constitución de nuevas formas de gobierno de la metrópolis global, o por el contrario, la gobernanza y el impulso de la cultura estratégica a la hora de gestionar el territorio se instalan como las herramientas más flexibles e idóneas para impulsar la construcción del desarrollo urbano sostenible, como han defendido múltiples autores (Kanie et all., 2014; UNDP, 2015).
Referencias
Bárcena-Martín, E., García-Peña, C., Marín Cots, P., Molina Luque, J., Palomares Pastor, M., and Ruiz Sinoga, J.D. (2021). Vulnerabilidad en los barrios de Málaga. Edición Fundación CIEDES. ISBN: 978-84-09-32208-4.
Granados Cabezas, V. (Dir.) (1996): Plan Estratégico de Málaga. La aventura de diseñar el propio destino. Ed. Fundación CIEDES, Málaga.
Estrada, J. (Dir.) (2006): Málaga Metrópoli Abierta. II Plan Estratégico de Málaga. Ed. Fundación CIEDES, Málaga.
Estrada, J. (Dir.) (2010): Nuevos Rumbos. Reflexiones del II Plan Estratégico de Málaga. Miembro del equipo de investigación. Ed. Fundación CIEDES.
García- Peña, C. (Dir) (2022): Evaluación Estrategia de Málaga 2020. Ed. Fundación CIEDES, Málaga.
García- Peña, C. (Dir) (2023): Plan Estratégico de Málaga 2030. Ed. Fundación CIEDES, Málaga.
Kanie, N.; Zondervan, R.; Stevens, C. (2014): Ideas on Governance ‘of’ and ‘for’ Sustainable Development Goals: UNU-IAS/POST2015 Conference Report; United Nations University Institute for the Advanced Study of Sustainability: Tokyo, Japan, 2014.
San Martín, F. (Dir.) (2004): I Foro Metropolitano de Alcaldes de Málaga. Ed. Fundación CIEDES, Málaga
Sassen, S. (1995). Urban impacts of economic globalization, in: Brotchie, J., Batty, M. Blakely, E. Hall, P., Newton, P. (Eds). Cities in competition, Longman Australia.
UNDP. United Nations Development Programme (2015). Governance for Sustainable Development Integrating Governance in the Post—2015 Development Framework; United Nations: New York, NY, USA, 2014. Available online: https://www.undp.org/content/dam/undp/library/Democratic%20Governance/Di—ussion-Paper—Governance-for-Sustainable-Development.pdf (accessed on 9 May 2020). Van Den Berg, L., Braun, E. and Van Den Meer, J. (1996). Organizing and implementing major metropolitan projects. European Regional Science Association, 36th Congress, ETH Zurich, Switzerland, 1996.