Gobernanza territorial. La gestión intermunicipal: el caso del área funcional de Arteixo
Víctor Ramos Rodríguez
Coordinador General de Planificación Estratégica, Ayuntamiento de Arteixo
Los municipios y las ciudades tienen un papel fundamental en la transformación económica y social de los territorios. Esta es una cuestión muy a tener en cuenta, especialmente si aspiramos a dar forma a un futuro compartido en el que las interdependencias y las complementariedades se puedan convertir en oportunidades de progreso y mejora de la calidad de vida.
El caso que nos ocupa como objeto de estudio es el municipio de Arteixo. Su territorio tiene una superficie de 93,68 km2 y está integrado por 13 parroquias en las que residen 33.590 personas (Padrón municipal 2023) distribuidas entre más de 50 localizaciones. Atendiendo a su población, es el 10º municipio gallego y cuenta con más de 68 nacionalidades representadas en el censo.
La densidad media de población es de 358 hab./km2, concentrándose la mayor parte en las parroquias de Arteixo, Oseiro y Pastoriza, configurando el eje más urbano del término municipal, en el que se aglutina el 80% de la población.
Los núcleos de Arteixo, Vilarrodís, Oseiro, Pastoriza y Meicende definen una estructura policéntrica, que se estructura sobre los ejes configurados por las carreteras AC-552 y AC-415, a su vez conectadas con los núcleos más dispersos de las parroquias situadas al sur y oeste del municipio, en donde se distribuye el restante 20% de la población.
Arteixo, tiene unas características propias y muy específicas en lo que se refiere a su estructura territorial, económica y social. A nivel territorial se presentan interesantes contrastes en cuanto a la diferenciación de unos actores de carácter global con la presencia de múltiples actores locales propios de un municipio que se aproxima a los 34.000 habitantes. Además, se presenta un territorio emplazado en la primera corona de un área urbana funcional amplia, dinámica y diversa: el área urbana funcional de A Coruña.
Los actores económicos, por una parte, invierten en el municipio porque lo consideran la base para su competitividad y proyección económica nacional, internacional y mundial, lo que sitúa a Arteixo como un polo industrial de referencia, especialmente por las importantes empresas emplazadas en sus polígonos industriales o en el Puerto Exterior de Langosteira.
Los actores propiamente locales, o sectores de la ciudadanía con residencia en Arteixo, desean calidad de vida, promoción social, la disposición de espacios públicos y verdes accesibles, así como servicios educativos, culturales y sociales de calidad. Esto no podrá ser posible sin infraestructuras y servicios debidamente implantados en el territorio que permitan alcanzar los objetivos, tanto compartidos como particulares.
La nueva gobernanza territorial de Arteixo, promovida por el Ayuntamiento, se centra en el futuro compartido que tiene que construirse tanto por parte de los grandes actores territoriales como por los distintos sectores da ciudadanía y niveles de la Administración. Todos ellos son actores y fuerzas protagonistas en el desarrollo municipal, pero también territorial visto que existen unas importantes relaciones de complementariedad e interdependencia que trascienden de los límites administrativos y de las competencias locales.
Visto lo anterior, cobra protagonismo la elaboración de un instrumento de planificación estratégica que se adecúe a los objetivos que se pretenden conseguir con dicho instrumento y a las particularidades de cada municipio o territorio, estableciendo las líneas de un nuevo marco de gobernanza territorial. En este sentido, no existe, por tanto, un solo proceso de aproximación o de elaboración posible, sino múltiples opciones que se pueden adaptar a las características propias de la realidad de cada municipio, del territorio.
En el caso de Arteixo, dicho proceso se inició con la puesta en marcha de una serie de mecanismos u órganos que, con carácter permanente o puntual, están permitiendo canalizar la participación, gestionar las interdependencias entre los principales actores del municipio y formalizar las relaciones de cooperación entre los mismos, identificando los principales Hechos con mayor impacto en el municipio y el conjunto de desafíos y retos que se desprenden de dichos Hechos.
Para ello se han puesto en marcha los siguientes grupos de trabajo o comisiones y se emplearon las siguientes metodologías cualitativas:
- Comisión o mesa técnica interdepartamental formada por responsables y técnicos de las distintas áreas o departamentos municipales. Aunque creada en la fase inicial de diagnóstico, la comisión interdepartamental, tiene carácter permanente y se mantendrá a lo largo del proceso de planificación y posterior fase de ejecución de proyectos.
Se concibe como un marco de participación a nivel interno, no solo para los temas de vinculados con la Agenda Urbana, sino como espacio para avanzar en la integralidad de las políticas municipales.
Para el desarrollo de las dinámicas se emplearon distintas metodologías cualitativas, entre otras: grupos de discusión y cuestionarios. Los resultados de estos procesos se recogen en una serie de documentos de trabajo elaborados a través de la metodología Hechos, Retos y proyectos, complementaria al instrumento de diagnóstico DAFO, también realizado.
- Comisión o mesa del equipo de gobierno: se configura un grupo de discusión con los miembros del equipo de gobierno con el objeto de poder contrastar la información extraída del grupo interdepartamental municipal.
- Grupo de trabajo de la corporación municipal: se configura un grupo de trabajo con todos los grupos de la corporación municipal. Este grupo de trabajo tiene carácter informativo.
- Mesas sectoriales: Se constituyen distintos grupos de discusión en los que están representados todos los actores y sectores representativos en nuestro territorio con el objeto de identificar los problemas que afectan a su ámbito de actuación, así como los principales objetivos y proyectos que tienen en marcha.
En las mesas sectoriales se trataron distintos hechos sobre los que se trabajó en la identificación de los retos estratégicos en cada uno de los espacios de trabajo identificados, entre los que se encuentra el ámbito turístico.
La nueva gobernanza territorial de Arteixo no puede ser plena si no se tiene en cuenta la totalidad de los factores y actores que tienen incidencia en la realidad municipal, por lo que resulta necesario configurar un nuevo espacio que permita identificar objetivos estratégicos para lograr una adecuada reorientación de las medidas en marcha o por desarrollar y que nos permitan articular complementariedades, sinergias, demandas e intereses compartidos.
Este espacio es la comisión o mesa intermunicipal formada por los municipios con los que Arteixo mantiene unas sólidas relaciones de complementariedad: A Coruña, Culleredo, Carballo y A Laracha. Bajo el principio de buena vecindad, y la necesidad de articular una acción interdependiente entre los municipios del entorno para afrontar los retos que les afectan a cada uno de ellos individualmente, el municipio de Arteixo impulsó la creación de la citada mesa intermunicipal. El interés de la misma es doble:
- Incrementar el conocimiento entre los municipios vecinos; en particular, el conocimiento mutuo sobre los temas y desafíos que cada uno de ellos tienen planteados en sus respectivas agendas urbanas/planes de actuación/proyectos urbanísticos o similares, así como la generación de confianza entre los actores representantes de estos municipios.
- Trabajo coordinado y compartido. Valorar que ámbitos o temas valdría la pena trabajar de manera coordinada o que puedan ser objeto de un programa de trabajo compartido.
La primera sesión de la mesa, constituida por cinco municipios con distintos grupos políticos en el equipo de gobierno: dos de ellos gobernados por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), otros dos por el Partido Popular (PP) y uno por el Bloque Nacionalista Galego (BNG), requirió de una planificación de las dinámicas de acción que serían desarrolladas, así como de una identificación previa de aquellos retos comunes a todos los Ayuntamientos asistentes.
Posteriormente, esta acción permite avanzar en la configuración de nuevos escenarios para la colaboración y la respuesta a retos compartidos o comunes, destacando los siguientes:
- Crecimiento económico y eje industrial
- Movilidad
- Cohesión social, asistencia a dependientes y población rural
- Vivienda
- Transición energética y la emergencia climática
- Planeamiento territorial y de infraestructuras
El equipo técnico inicialmente encargado de dar soporte a la mesa intermunicipal es la Oficina de Planificación Estratégica (OPE) del Ayuntamiento de Arteixo junto con un equipo asesor externo, a quienes se les encomendó trabajar previamente los principales retos para ser tratados en la mesa. Para facilitar la participación se realizaron una serie de intervenciones para introducir cuestiones comunes que serían objeto de debate y puesta en común.
A lo largo de la sesión, y de forma natural, fueron expuestas distintas acciones susceptibles de ser abordadas de forma compartida partiendo de necesidades o retos comunes. Esta circunstancia sirvió para reforzar ámbitos de colaboración existentes ya que entre varios de los municipios se vienen desarrollando acciones en común, por ejemplo, en materia industrial entre los municipios de A Laracha, Carballo y Arteixo o en materia de movilidad entre los municipios de Coruña y Arteixo. Asimismo, también se identificaron otros retos en materia socioasistencial, especialmente en entornos rurales, o en materia de vivienda, planteándose posibles espacios de colaboración entre ayuntamientos vecinos.
Los resultados de la primera sesión fueron plenamente satisfactorios para todas las partes y, por unanimidad, se acuerda continuar con las reuniones de forma rotatoria, a las que asistirán los máximos representantes de cada Ayuntamiento, que podrán ir acompañados de las personas de sus respectivos equipos que resulten oportunas en función de los temas a tratar. Además, por resultar una cuestión de interés para la totalidad de los asistentes, se propuso que en las próximas sesiones de la mesa cada uno de los municipios expusiera una o dos buenas prácticas que pudieran servir de referencia para los restantes.
La realización de las distintas mesas intermunicipales permitió profundizar en el conocimiento común, identificar interdependencias y desarrollar distintos temas relacionados con los principales retos comunes o aquellos que se propuso incorporar en el orden del día.
El reconocimiento de la mesa se completa con la firma de una declaración conjunta en la que los representantes de los Ayuntamientos que integran la Mesa señalan la importancia de este espacio de encuentro y colaboración basado en la horizontalidad y voluntariedad. Esta cuestión no es menor, especialmente por las fechas en las que se produce esta declaración conjunta, coincidentes con un proceso electoral municipal.
La vocación de la mesa es la cooperación intermunicipal y constituirse en un espacio para favorecer la respuesta a los retos de futuro compartidos, así como la colaboración y soporte mutuo en la gestión de los desafíos identificados en los distintos municipios basados en el interés común.
Los Ayuntamientos integrantes son conscientes de la gran interdependencia existente entre las distintas poblaciones, fundamentada en una serie de retos de carácter estratégico que fueron identificados en las distintas reuniones mantenidas: la movilidad, el progreso económico, el desarrollo sostenible e integrado, el bienestar social, la salud y la cultura. Todas estas cuestiones serán abordadas en sucesivas mesas técnicas desde la perspectiva de la Nueva Gobernanza Territorial (multiactor y multinivel), de acuerdo con los principios de la Agenda Urbana Española y la Agenda 2030.
Además de lo anterior, es importante señalar el cambio de perspectiva introducido con la mesa intermunicipal, ya que desde ella se pretenden aprovechar las sinergias existentes entre los distintos municipios atendiendo a las necesidades de la ciudadanía. Esta acción parte de la colaboración y el conocimiento mutuo superando las dificultades derivadas de la división territorial administrativa.
La Mesa, además, se considera el instrumento adecuado para satisfacer las necesidades comunes, crear nuevas oportunidades y fortalecer el posicionamiento común frente a desafíos compartidos, garantizando el pleno respeto a la autonomía municipal.
El avance en esta forma de trabajar ha permitido que se estén dando los pasos para continuar el camino iniciado, pero con el objetivo puesto en la adopción de aquellas medidas que permitan actuar con total independencia en la identificación de los retos estratégicos comunes.
Todas las acciones han sido diseñadas y planificadas para que de forma ordenada se vayan materializando y nos ayuden a configurar nuestro marco de gobernanza territorial, es decir, un espacio en el que los distintos niveles de las Administraciones Públicas y actores territoriales puedan:
- Identificar los principales, retos, objetivos y propuestas del conjunto de actores de Arteixo, como materia prima para la elaboración del modelo territorial y las bases estratégicas del municipio en su contexto territorial y funcional.
- Mejorar el conocimiento mutuo entre los distintos actores en relación con los desafíos planteados. El conocimiento de las expectativas, demandas e intereses legítimos de los diferentes actores de Arteixo y su entorno, en este planteamiento se entiende básico para la comprensión mutua, que es la base para la generación de confianza y colaboración entre todos los actores que inciden en la construcción del Arteixo del futuro.
- Identificar el proceso de colaboración transversal entre los actores a partir de la identificación compartida del modelo o la visión de futuro de Arteixo en su contexto territorial.
- Mejorar el conocimiento sobre las estrategias y planes estructurantes existentes y en marcha en el entorno del municipio que nos están orientados en el largo plazo.
El futuro de la Mesa intermunicipal pasa por la creación de un equipo técnico, dotado de flexibilidad para abordar los distintos temas objeto de trabajo, que se completará la acción de la Oficina de Planificación Estratégica del Ayuntamiento de Arteixo y facilitará la coordinación.
Para completar las distintas mesas o grupos de trabajo se habilita un espacio integrador en el que la participación multiactor y multinivel tenga lugar. Este marco es la Conferencia estratégica, en la que se realizan distintas mesas de trabajo de acuerdo a los planes, programas y proyectos resultado de la acción de la Administración Pública, muy especialmente la municipal. Asimismo, la conferencia facilita la identificación de retos y oportunidades, así como el impulso de colaboraciones multiactor y multinivel.
Los nuevos espacios configurados en el marco de la nueva Gobernanza Territorial de Arteixo están permitiendo la formalización de un marco estable de colaboración y coproducción de proyectos entre los principales actores, especialmente en el ámbito intermunicipal, enriqueciendo las aproximaciones a los problemas, retos y desafíos comunes a la vez que se mejoran la eficiencia, movilización y optimización de recursos públicos. La experiencia del equipo técnico que integra la Oficina de Planificación Estratégica de Arteixo respecto a la gobernanza intermunicipal, en particular respecto al proceso desarrollado en la definición de nuestro modelo de Gobernanza Territorial, se podría condensar en la siguiente reflexión: para atender a los desafíos que se nos presentan en nuestro marco territorial resulta más conveniente partir de los retos sustantivos que de los aspectos institucionales y, a continuación, proceder a diseñar los instrumentos necesarios para dar las respuestas o propuestas de actuación.