Definición de donación
El diccionario RAE define donación como liberalidad de alguien que transmite gratuitamente algo que le pertenece a favor de otra persona que lo acepta. Y en términos similares nuestro Código Civil en su artículo 618 define la donación como un acto de liberalidad por el cual una persona dispone gratuitamente de una cosa en favor de otra, que la acepta.
Indudablemente en materia de Cooperación al Desarrollo, al contemplar la “Ayuda” cuantificable como Oficial no todo son subvenciones. Existe ayuda reembolsable y no reembolsable, pero podríamos afirmar que un crédito “blando” tiene mayor grado de liberalidad que una subvención. Si bien es cierto que en sentido estricto nuestro Código Civil no consideraría como donación aquella de deudas exigibles.
Y es que incluso en la condonación de deuda externa, habría que hacer dos consideraciones. Difícilmente se puede perdonar aquello que en realidad no se va a poder recuperar, bien por la negativa del deudor, bien por su incapacidad que le esta llevando al colapso. Y la segunda consideración, analizable caso a caso, es que no es donación lo que es dispensa de una deuda indebida. Asunto éste que ligaría con la cuestión de la denominada “deuda perversa” y que no es objeto de este artículo.
La donación pública no esta regulada específicamente por ninguna norma, y si bien la reciente Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público la excluye de su ámbito, para la derogada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995, éstas tendrían la consideración de contrato privado.
La Ley 23/1998 de Cooperación Internacional, se refiere expresamente a las donaciones en su art. 11 como instrumento de cooperación financiera, y en art. 28 al establecer la financiación de la cooperación bilateral. Paradójicamente no se habla de subvenciones hasta el art. 33 y ss. al referirse al registro de ONGD, del Capítulo VI sobre el concluyente título de “La participación social en la cooperación internacional para el desarrollo”[2].
Y por su parte, la Ley 38/2003 General de Subvenciones distingue en su art. 3 a las subvenciones de las “entregas dinerarias sin contraprestación”, que en todo caso deberán estar sometidas a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, eficacia en el cumplimiento de los objetivos vinculados al otorgamiento y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos, que son los principios de gestión que enumera más adelante en el artículo 8.
Naturaleza de donaciones y subvenciones
La naturaleza de la donación esta ligada a la mera liberalidad del bienhechor, y en su horizonte más cercano esta la libre disposición del objeto donado por el donatario para el cumplimiento de sus propias metas y objetivos. Por tanto situamos en el centro al receptor beneficiario, que acepta la cosa, y sus condiciones, en el caso de las donaciones modales.
Por su parte, la naturaleza de la subvención esta dirigida a promover o fomentar determinada conducta considerada positiva o amparar circunstancias de desventaja mediante la ejecución de proyectos y actividades previamente definidos. En este caso, el centro de atención se vuelca sobre la voluntad del subvencionador, y sus requisitos.
Sin perjuicio de afirmar la confusión existente, y quien defiende que no puede haber liberalidad en la Administración, esta cuestión implica necesariamente distintos niveles de intromisión en la esfera del beneficiario, incidiendo en aspectos esenciales de la eficacia y sostenibilidad como son la determinación de objetivos, agentes, y términos temporales.
Mientras en las donaciones, el establecimiento de un modo o condición es un elemento accidental, en la subvención, la modificación de estos requisitos tiene carácter sustancial, y provoca la necesidad de solicitar el consentimiento del subvencionador, que puede revocarla y exigir su devolución, aún cuando el escenario resultante de tal modificación sea sostenible y eficaz. Nótese aquí que incluso un crédito ofrece mas autonomía al receptor que estas mal llamadas “donaciones”.
El interés público establecido en el principio constitucional de garantizar la eficiencia del gasto público ( art. 31.2 de la CE), no esta mas cercano de la subvención por la posibilidad de imponer determinados requisitos de formulación y justificación del gasto, sino de aquellas fórmulas que por atender a los “criterios de eficiencia y economía” del precepto constitucional, y conformes con la buena gestión, facilitan la apropiación, alineación, armonización y gestión por resultados.
Pero es más, estos requisitos que permiten purgar las iniciativas a discreción de las Administraciones, alejan toda posibilidad de apropiación o disposición del beneficiario, constriñéndole a gestionar de determinado modo, que no se limita a aspectos de buena contabilidad, sino de plazos y soportes documentales incompatibles en demasiadas ocasiones con principios básicos de economía y rentabilidad, y levantando barreras a la coordinación con otros “donantes”, pues es imposible acompasar una y otra financiación al enfrentar normativas de financiadores y de países receptores. Con lo que podemos concluir que no podemos aspirar a fomentar el empoderamiento o la apropiación pues nadie se puede “apropiar” de lo que no es suyo.
De este modo, sujetar el inicio de un proyecto que debería comenzar en dos meses desde la recepción de unos fondos que no se sabe cuando se recibirán, esta condenado a solaparse o descontinuarse, con la iniciativa de otros financiadores lejos de cualquier orquestación armónica, o forzando a consumir a la carrera, no en el mejor postor sino en aquel que haya asimilado los requisitos del “benefactor”.
Debido a esta pesada carga, las subvenciones no desarrollan los mercados locales en comunidades pobres, sino en los grandes almacenes de las capitales de los PVD, donde se ofrece la factura o justificante de gasto conforme a los requisitos del “subvencionador”.
Riesgos e incertidumbres
Mientras el donante transmite libremente unos bienes de los que obviamente pierde disposición y control, confiando en su buen uso por el donatario, y cuya única garantía de eficacia sería la evaluación posterior de su destino, para sobre ello condicionar futuros desembolsos, el subvencionador se debe a los requisitos y normas de la subvención, control sobre unos bienes públicos que atraviesa fronteras y criterios contables, para imponer los propios.
Nuestra Ley 38/2003, General de Subvenciones, al definir la subvención como toda disposición dineraria de las Administraciones públicas a favor de personas publicas o privadas sin contraprestación directa de los beneficiarios, sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, proyecto, actividad, comportamiento singular, realizada o por desarrollar, establece el deber del beneficiario de cumplir las obligaciones materiales y formales que se establezcan, y siempre para el fomento de una utilidad publica o interés social.
No esta probado que la subvención garantice, mejor que la donación, la búsqueda del bien común. Particulares e Instituciones de la sociedad civil han donado desde siempre grandes cantidades de dinero y bienes generando el nacimiento de miles de obras para el bien y disfrute públicos.
Por otro lado, en las donaciones se pueden establecer modos o vulgarmente condiciones, que sin representar una obligación – o contraprestación -para el donatario, sitúan la voluntad del donante, en este caso de la Administración, en la búsqueda de una utilidad pública, y en la posibilidad de su revocación.
Por el contrario, como hemos visto, son evidentes las barreras que la subvención levanta a la coordinación y armonización de donantes y su ineficiencia es patente por la persistencia de centenares de expedientes abiertos en las Administraciones cuya mera existencia representa una pesada carga al erario público (en términos de gastos de gestión, recursos de espacio y tiempo ocupado al personal funcionario, transferencias, devoluciones, comunicaciones por escrito, horas de teléfono, y un largo etc.) y prolongadas servidumbres a los administrados, o que expedientes de justificación de “subvenciones de estado” duerman el sueño de los justos en los pasillos ministeriales.
La pérdida de control de las donaciones es ficticia y no mayor que la de las subvenciones, y lo pone de manifiesto los múltiples informes sobre la ineficacia de la Ayuda que no alcanza los objetivos propuestos, la desviación de fondos por parte de los beneficiarios que al ver satisfechas sus necesidades derivan sus presupuestos a otros menesteres, el incumplimiento de compromisos y un largo etcétera[3]. De hecho el cuestionamiento de la Ayuda al Desarrollo, frente a otros mecanismos como el comercio, recuérdense aquí eslóganes como “Trade not Aid”, surge de esta confusión entre los términos subvención y donación, puesto que lo que se pone en duda son las subvenciones como fórmula aplicada de la Ayuda no reembolsable, y no las donaciones, puestas en práctica eficazmente, y baste recordar aquí las abundantes obras de mecenazgo.
Tampoco es cierto que un procedimiento de pretendida concurrencia competitiva subsane estas carencias, ya que no se ponen en concurso dos objetos iguales, sino que se pretende comparar la construcción de una escuela en un área rural africana, con la formación de funcionarios en una capital Centroamericana, sin coincidencia de objeto, entorno, agentes, términos, etc.
La subvención pública es por naturaleza paternalista, interesada y superficial, y desgraciadamente clientelar , por lo que se argumenta que incrementos en las subvenciones gubernamentales llevan a reducir las donaciones privadas en el efecto conocido como “crowd out”.
Asimismo, la subvención sufre propensión a las inercias de la Administración pública, al irse “complejizando” de año en año en un ejercicio ascendente de menos a más engorroso, y a la evolución de normativas y bases reguladoras nos remitimos.
Sorprendentemente esta ineficiencia del instrumento subvencional no lo pone en jaque frente a medidas mas fructíferas de naturaleza diversa como son la exención de impuestos, rebajas fiscales, donaciones y cuestaciones, cheque escolar, cuyo denominador común es la promoción de la iniciativa individual y colectiva de personas y sociedades.
Numerosas voces apuestan por la promoción del comercio, levantar barreras arancelarias, la condonación de la deuda, el apoyo presupuestario y sectorial, la investigación en vacunas, los micro créditos. Subyaciendo en ellas la certeza de que no es justo pensar que las personas deban ser subsidiadas permanentemente, con ejemplos de este fracaso numerosos y manifiestos[4].
Esquizofrenia del lenguaje
La confusión aceptada de estos términos ha generado una distorsión en el subconsciente del autocomplaciente “ayudador” que haciendo algo (subvenciones) cree estar haciendo algo distinto (donaciones), y en el receptor, al que se denomina beneficiario o incluso ¡¡”socio”!!, y se le imputan no pocas servidumbres.
Resultaría llamativo pensar si la Administración se calificase de “donante” al otorgar subvenciones a pymes para acudir a ferias, al sufragar las fiestas barriales, o al contribuir con ayudas a colectivos de personas mayores, y nadie dudaría en entender esto como ofensivo, pues no es donante el que concede subvenciones, sino “subvencionador”, y sin embargo preferimos calificarnos de donantes frente a nuestros “socios” de países en desarrollo.
La política subvencional aplicada fuera de las propias fronteras es artificiosa y genera demasiadas ineptitudes, y en el caso de las subvenciones a ONGD se fuerza la aplicación de una legislación a realidades foráneas, donde la organización española invierte altísimos recursos no en el logro de los objetivos propuestos, sino en traducir y conciliar normativas, contabilidades y culturas diversas.
El resultado de la elección de una respuesta errónea al problema del desarrollo, y centrar el discurso sobre la cantidad de recursos se podría asemejar al hecho de pretender aflojar tuercas con un destornillador, y ante el fracaso, asumir como conclusión la pertinencia de más destornilladores y mejores técnicas para su empleo.
Es preciso entender que en la base de una política de donación esta la idea de generar confianza y sin duda el uso de un lenguaje mas honesto y veraz. Esta es la clave del desarrollo y posiblemente la explicación del éxito de M. Yunus, o de Teresa de Calcuta.
En todo caso, aun siendo menos brillante, el debate de la eficacia es de más entidad que el de la cantidad de la Ayuda.
Conclusión
Subvenciones y donaciones no son sinónimos. La subvención es una transferencia para el fomento de una política pública “x”, y se debe a unos requisitos materiales y formales, y la donación transmite gratuitamente algo a otra persona que dispone libremente del objeto donado.
Del mismo modo que la condonación de deuda externa exige una ley específica, una donación publica dirigida a la Ayuda al Desarrollo precisaría su propia ley.
La “insoportable” libertad de disponer que se concede al deudor condonado es la misma que disfrutará el donatario, incluso bajo modo o condición. Sólo desde ese momento será libre para asumir responsabilidades y disponerse a coordinar esa u otras financiaciones, y el bienhechor podrá denominarse donante.
Por tanto para aquellos que niegan cualquier posibilidad de liberalidad en la Administración publica, tienen en la Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la Gestión de la Deuda Externa, un precedente.
Como se ha mencionado anteriormente, queda espacio para el monitoreo y la evaluación ex -post sobre el uso y disfrute de aquella liberalidad y sus efectos sobre el desarrollo.
Plan B
Una vez defendida la idoneidad de la donación frente a la subvención en la cooperación internacional para el desarrollo, y con el ánimo de buscar alternativas posibles en el medio plazo, es momento de promover un reglamento europeo que unificando la legislación sobre subvenciones, sus formularios, condiciones y contabilidad, acompase y orqueste todos los esfuerzos de cooperación internacional europea, aunque cada uno siga inevitablemente defendiendo sus preferencias, lazos históricos, o contingentes.
En esta babel, lamentablemente irremediable, que es la cooperación al desarrollo, sí se puede por el contrario poner las bases que faciliten una coordinación y complementariedad de nuestras acciones, basta con poner en el centro las personas destinatarias de la ayuda.
No se nos debe escapar que la subvención es una herramienta de fomento de políticas, pero no el contenido ni el objeto de la misma. Por usar un símil, la subvención es como el aceite. Un poco lubrica, pero en grandes cantidades anega y paraliza. No podemos usar aceite para que el motor del desarrollo funcione, por el contrario es preciso un combustible que alimente la iniciativa de las personas.
[1] El Paci 2007 recoge más de 150 referencias al término “donante”.
[2] La confusión de ayuda no reembolsable con las donaciones es asumida también en la literatura especializada de modo generalizado. Sobre el uso laxo del término, ver“AOD HOY, discurso y realidad”. Congde 2006, y en el mismo sentido “El sistema internacional de cooperación al desarrollo”. Cideal 1999
[3] Muchas de las ineficiencias e inconvenientes de las subvenciones son atribuidas al instrumento en que esta se materializa: proyectos, programas, etc, aduciendo que el donante suplanta al receptor, o que los donantes son más proclives a financiar nuevas inversiones antes que los gastos de mantenimiento de inversiones antiguas. (op. Cit. Pág 26), pero estas ineptitudes son propias de la herramienta financiera (subvención), y no de su concreción (proyectos o programas) en sus diversos grados de perfeccionamiento.
[4] La Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 20 de diciembre de 2005 sobre la política de desarrollo de la Unión Europea titulada El consenso europeo sobre desarrollo» señala: “Las modalidades de ayuda deberán adaptarse a las necesidades y al contexto de cada país, dando preferencia al apoyo presupuestario cuando las condiciones lo permitan. La Comunidad recurrirá a un enfoque basado en indicadores de resultados y de eficacia. La mayoría de la ayuda comunitaria seguirá proporcionándose en forma de donaciones, método especialmente adecuado para los países más pobres y para los que disponen de una capacidad de reembolso limitada”.