Autora: María Solanas
Consultora en relaciones internacionales.
Colaboradora del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Alcalá (IELAT)
El acuerdo suscrito por el Presidente mexicano, Enrique Peña Nieto, con los líderes de las principales fuerzas políticas del país -el PRI, el PAN y el PRD- bajo el nombre de Pacto por México, el pasado 2 de diciembre, ha demostrado su relevancia dando ya sus primeros frutos, aunque no esté exento de sombras y de tensiones internas.
El Pacto tiene varias virtualidades. En primer lugar, contribuyó a despejar la incertidumbre sobre si la etapa que se abría en el país tras la vuelta del PRI a la presidencia de la República representaría un retroceso democrático. En sí mismo, el Pacto constituye una muestra de madurez de la transición democrática mexicana, ofreciendo una imagen de unidad en torno a los grandes desafíos del país, y a la voluntad de hacerles frente.
Durante años (al menos durante los sexenios de los Presidentes Vicente Fox y Felipe Calderón) se señaló la necesidad de aglutinar un consenso político amplio que permitiera sacar adelante las reformas imprescindibles que el país necesita para avanzar en su desarrollo económico y social. También existía acuerdo en torno a cuáles son esas reformas clave: educativa, fiscal, o energética, entre otras. Ese consenso, que durante años ha sido imposible de fraguar, parece haberse logrado en torno al Pacto. Sin él, el Presidente Peña Nieto, en minoría en el Congreso y el Senado, tendría muy difícil, casi imposible, sacar adelante cualquier reforma. Con el apoyo estable de la oposición en torno al Pacto, hay ciertas garantías de abordar esa agenda reformista.
El Pacto incluye cinco puntos para “transformar el país en una sociedad de derechos y libertad”; “impulsar el crecimiento económico, el empleo y la competitividad”; “garantizar seguridad, justicia y transparencia”; “la rendición de cuentas y el combate a la corrupción”; y “la gobernabilidad democrática”.
A través de casi 100 compromisos, contempla reformas en materia educativa; pensiones para desempleados y jubilados; la universalidad del sistema de salud pública; medidas para combatir la pobreza; la defensa de los derechos humanos; el fomento de la competencia y el acceso a las telecomunicaciones; la reforma bancaria y fiscal; la conversión de la petrolera estatal Pemex en una empresa productiva; la creación de la Gendarmería Nacional; la unificación de códigos penales; la puesta en marcha de la Comisión Anticorrupción; una reforma electoral que limite los gastos de campaña y permita forjar gobiernos de coalición; o un nuevo estatus jurídico para el Distrito Federal.
El Pacto, ambicioso en algunos puntos y más modesto en otros, suscita dudas respecto a los necesarios recursos económicos para implementar estas medidas. La fiscalidad mexicana está entre las más bajas de la región latinoamericana (entre el 18 y el 19%), y muchos analistas se preguntan de dónde saldrá el dinero que haga posible su puesta en marcha.
El Pacto se firmó en el primer día hábil de la presidencia de Peña Nieto, lo que constituyó una señal positiva de la voluntad de ponerse manos a la obra cuanto antes, aprovechando el “momentum” y la energía con la que se aborda una nueva presidencia. El acuerdo, que empezó a fraguarse desde el mismo momento de la elección presidencial, quizá hubiera tenido dificultades de firmarse una vez iniciado el mandato, habiéndose perdido ese impulso inicial del que, como en su vecino EEUU, requieren las decisiones políticas complejas.
El Pacto como facilitador de las reformas
Tras seis meses en vigor, es evidente que el Pacto, a pesar de las tensiones y dificultades que ha atravesado, ha tenido sus primeros resultados, facilitando la generación de consensos que han permitido avanzar, con celeridad, en la agenda de reformas acordada. Hasta ahora, se han aprobado la reforma educativa y la reforma de las telecomunicaciones, y están en marcha una reforma financiera, y la reforma política, así como la reforma energética y fiscal (estas dos últimas podrían retrasarse hasta el mes de septiembre). La agenda de reformas tantos años demandada, y tantos años paralizada, se ha puesto en marcha a un ritmo intenso.
La reforma educativa es, además de la primera, la más relevante de las pactadas hasta el momento. Aprobada en diciembre por la Cámara de Diputados y por el Senado, entró en vigor el 26 de febrero. La reforma crea el Sistema de Servicio Profesional Docente, que fijaría los términos para el ingreso, la promoción y la permanencia en el servicio. Establece criterios de promoción y reconocimientos sobre la base exclusiva del mérito y la preparación (asunto que hasta ahora manejaba el poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, que también determinaba plazas, salarios, cargos, etc.). El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación –órgano autónomo- tendrá atribuciones para evaluar el desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional. La reforma establece la evaluación obligatoria, con consecuencias jurídicas, para todos los maestros, de manera que el maestro que repruebe la evaluación cesará. Se otorga autonomía de gestión a las escuelas, y se crea el Sistema de Información y Gestión Educativa, encargado de realizar un censo de escuelas, profesores y alumnos (no se sabe con exactitud cuántas escuelas, alumnos, o maestros hay en el sistema educativo mexicano).
Un día después de promulgar la reforma –uno de cuyos principales efectos será reducir considerablemente el poder del sindicato de maestros- la secretaria del SNTE, Elba Esther Gordillo, era detenida bajo la acusación de desviar recursos públicos para hacer pagos personales. Durante 23 años había dirigido el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, que cuenta con 1.5 millones de afiliados.
Si bien la reforma representa un cambio sustancial en el sistema, no será suficiente, por sí sola, para mejorar la calidad de la educación, y aumentar el porcentaje de población que termina sus estudios. Como señalan los expertos, se necesita invertir recursos económicos, materiales y humanos para impulsar la equidad en el país, donde 32 millones de mayores de 15 años se han quedado atrás: 5,4 millones no sabe leer ni escribir; 10 millones no terminaron la primaria; y 16,4 millones abandonaron la secundaria antes de finalizarla, según un informe de la Universidad Nacional de México (UNAM). Para ampliar la cobertura educativa, la Secretaría de Educación considera que se requiere un esfuerzo presupuestario de más de 500 millones de dólares adicionales al año.
La reforma de las telecomunicaciones y medios audiovisuales aprobada el pasado mes de abril, está pendiente de su promulgación y entrada en vigor. Aunque pretendía ser una enmienda constitucional de gran calado, los expertos señalan que tomará tiempo romper el actual monopolio de Televisa y Telcel, las empresas dominantes en los mercados de televisión abierta, y el de la telefonía. La reforma incluye la apertura de mercados a más inversiones extranjeras, licitaciones de más canales de televisión, y mayor supervisión, y crea un órgano regulador independiente, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), encargado de dictaminar regulaciones sobre calidad de servicio, precios de mercado, compartición de infraestructuras, y evitar los monopolios (evitando que las empresas acaparen más de un 50% de cuota de mercado). Gestionará el espectro radioeléctrico en el país, y concederá o revocará las licencias de emisión de los canales de televisión, una competencia que hasta ahora residía en el poder ejecutivo. Ifetel tendrá también competencia sobre la publicidad televisada, intervendrá en los movimientos de fusiones empresariales (se requerirá su aprobación), y tendrá poder sancionador. La reforma permitirá la entrada de empresas extranjeras en el país, que no necesitarán contar con socios en México. Este requisito, sin embargo, no se dará en el sector audiovisual, donde se permitirá la inversión extranjera sujeta a reciprocidad, de manera que se aplicará el mismo trato que el país de origen de la inversión dispensaría a una inversión procedente de México. La reforma incluye también el derecho de acceso a Internet, reconociéndolo como derecho universal.
La reforma financiera en marcha pretende facilitar y abaratar los créditos a los hogares y las pymes, sometidas actualmente a tasas de interés mucho más altas (entre el 12 y el 25%) que en Brasil (entre el 8% y el 10%) o Estados Unidos (entre el 4% y el 6%).
También se han iniciado, aunque con más dificultades y tensiones, los debates sobre la reforma política, que abordará la posibilidad de crear gobiernos de coalición; una ley de partidos; la reforma del Distrito Federal; la relección; la creación de una sola autoridad electoral; o adelantar la toma de posesión del Presidente del 1 de diciembre al 15 de septiembre, entre otros asuntos.
Sin duda están aún pendientes algunas de las reformas más complejas. La reforma energética, recién iniciada, se trabajará en paralelo a la reforma fiscal, dada la implicación de Pemex en las finanzas públicas del país (casi el 34% por ciento de los recursos presupuestarios proviene de la fuente petrolera). Se prevé que ambas se aborden a partir de septiembre.
El Pacto como estrategia política
El Pacto no está exento de dificultades. La división interna de los partidos de la oposición en torno al fondo de las reformas, y a la propia oportunidad del apoyo al gobierno priista, han puesto en peligro el acuerdo, que ha estado a punto de romperse el pasado mes de abril, y que se ha visto suspendido durante tres semanas, cuando el PAN anunciaba su salida del Pacto por el uso electoralista y clientelar por parte del PRI, en el Estado de Veracruz, del Programa “Cruzada contra el Hambre”, una de las iniciativas sociales más ambiciosas del nuevo gobierno mexicano. La revelación, por parte del presidente del PAN, de videos que evidencian el uso de programas sociales para captar clientelas electorales para el PRI, abrió la primera crisis en el Pacto, que se cerró con la firma de una adenda conteniendo hasta 11 compromisos sobre la transparencia y equidad de los procesos electorales, el combate a la corrupción y la limpieza de las elecciones locales que tendrán lugar el próximo 7 de julio en 14 Estados. Aunque todos estos compromisos están recogidos en la legislación del país, la resolución de la situación se escenificó en una firma solemne de todos los partidos el 7 de mayo, que permitió retomar la agenda. El Programa Cruzada contra el Hambre, que pretendía beneficiar en una primera etapa a 7,4 millones de mexicanos, quedará, al menos de momento, aparcado, convirtiéndose en uno de los primeros costes del acuerdo.
Los desencuentros respecto a la reforma política, incluyendo la presentación alternativa y no consultada previamente de una “ruta crítica” por parte de sendos grupos de senadores del PAN y PRD, ha abierto una segunda crisis del Pacto, que se ha saldado con la destitución del coordinador parlamentario del PAN en el Senado.
El Pacto constituye una negociación política compleja en la que todos los partidos arriesgan, y que cuenta con oposición cierta interna tanto en el PAN como en el PRD, donde algunos sectores consideran que el apoyo al gobierno de Peña Nieto sólo favorece al PRI, perjudicando a la oposición, a la que el Pacto, de hecho, anularía.
Para el Presidente Peña Nieto, el Pacto es imprescindible y un verdadero empeño personal, consciente de que, sin el acuerdo de los principales partidos de la oposición, ninguna de las reformas tendría posibilidad de salir adelante, lo que le obliga necesariamente a ceder en algunos temas para alcanzar el acuerdo. Sin embargo, el Pacto está reforzando su figura política y su liderazgo ante la opinión pública. Según una encuesta reciente, un 48% de los mexicanos considera que el Presidente tiene “las riendas del país”, frente a un 38 % que opina que las cosas “están saliendo de su control”. Sin embargo, la polarización es clara en cuanto al rumbo del país, con un 43 % que piensa que es el “correcto” y cerca del 40 % que manifiesta que es “equivocado”. La opinión sobre la actividad política es más positiva que el promedio de los cinco años anteriores, con un 32 % que dice que es mejor, y un 61 % que afirma que es peor.
Los líderes del PAN y del PRD, Gustavo Madero y Jesús Zambrano, han apostado por apoyar las reformas, trasladando la imagen de fuerzas políticas serias, conciliadoras y dispuestas a colaborar en la gobernabilidad del país. Adicionalmente, el líder del PRD, quiere marcar distancias con su predecesor, Andrés Manuel López Obrador, y demostrar que el PRD es una nueva izquierda moderada, confiable y reformista (contribuyendo así a consolidar las posibilidades futuras de Marcelo Ebrard).
Las elecciones locales que tendrán lugar el próximo 7 de julio pondrán de nuevo a prueba la fortaleza del Pacto. Si el PRI obtiene buenos resultados en los 14 Estados que concurren a las elecciones, los líderes del PAN y del PRD se verían presionados en sus respectivos partidos por los sectores contrarios a la política de consensos (como el ex Presidente Calderón en el PAN, y el sector crítico del PRD, más próximos a AMLO), y que consideran que el PRI está utilizando el Pacto para recuperar espacios perdidos de poder, y preparando las condiciones para imponerse en las elecciones intermedias de 2015, ganar la mayoría del Congreso, y conseguir la reelección en 2018.
Las luces del Pacto
De materializarse, en todo o en parte, la agenda de reformas, México daría un gran paso modernizador. Podría suponer mejores y mayores ingresos procedentes de sus recursos naturales, y por tanto mayor riqueza y posibilidad de redistribuir, y reducir la enorme brecha de desigualdad; más inversión en capital humano a través de la educación; o una fiscalidad que posibilite políticas públicas sostenibles.
México podría cambiar su rostro, que ahora refleja un país de 112 millones de habitantes en el que el 44% vive en la pobreza (casi el 34% en pobreza moderada, y el 10.5% en pobreza extrema); un país en el que, a pesar de los avances que se han producido en los últimos años a través de programas exitosos como Oportunidades, la distancia entre el Índice de Desarrollo Humano entre Estados y/o municipios es inmensa (Nuevo León o el Distrito Federal, con un Índice alto, frente a Chiapas, u Oaxaca, con Índices muy bajos). Un país en el que, según la OCDE, el 10% más rico tiene salarios 26 veces superiores al 10% más pobre (un gap de entre los mayores del mundo), y en el que el 25% de los niños y niñas, según UNICEF, vive en condiciones de pobreza alimentaria.
La agenda de reformas que el gobierno y los partidos de la oposición están impulsando podría contribuir a una profunda transformación del país. En ese sentido, se trata de una oportunidad histórica. Habrá que ver si la política de corto plazo permite abordar con éxito los grandes objetivos consensuados en el Pacto por México.