De los constituyentes podrá decirse que ni eran todos los que estaban ni estaban todos los que eran. La Constituyente nunca fue un centro autónomo de decisión política sencillamente porque los que estaban –con alguna meritoria excepción- no eran los que tenían capacidad para razonar, negociar y decidir. Particularmente, los constituyentes del MAS actuaron como correa de transmisión del Gobierno y como amortiguador y sintetizador de sus muy diversas bases sociales; pero carecieron de la capacidad, autonomía y autoridad necesarias para impulsar un proceso deliberativo y negociador. Inseguros y altivos tendieron a ensimismarse en fantasías chatas, malinterpretando el país con la ayuda aquiescente de intelectuales y consultores salidos de las tuberías de las internacionales antisistémicas. Sólo así se puede entender lo que finalmente se acabó aprobando en Oruro. Cuando a la criatura hubo que mostrarla en público surgieron inevitables dudas sobre si lo que se había unilateral y ensimismadamente gestado sería asumible por los bolivianos y bolivianas reales.
Los constituyentes de la oposición y particularmente los de Podemos tampoco se cubrieron de gloria porque –también con honrosas excepciones- dieron la impresión de estar más para impedir que para ayudar a la gestación de la nueva Constitución que el país quería. Pero la causa del fracaso de la Constituyente está sobre todo en que no estaban todos los que eran.
Una Asamblea Constituyente es un espacio institucional formal que sólo puede resultar exitoso si consigue reunir y acordar a los actores estratégicos presentes directamente o a través de representantes con poder bastante. Actor estratégico sólo es aquél sin el cual o no es posible el acuerdo o no puede implementarse eficazmente el acuerdo. La clave del éxito de los actores consiste en la producción de una Constitución capaz de expresar el equilibrio de poder realmente existente, garantizar la estabilidad política a largo plazo y permitir que se exprese el pluralismo de visiones y proyectos de todo tipo. Para ello es necesario: (1) que los actores estratégicos estén presentes en la Asamblea, (2) que busquen una intersección o equilibrio y no una imposición o destrucción y (3) que posean las capacidades requeridas para la deliberación, la negociación y el consenso, avanzando así hacia el aprendizaje y el reconocimiento mutuo. Ninguna de estas condiciones se dio en forma suficiente.
En particular, el mapa de actores estratégicos se había ido alterando con el avance de la legitimidad y el poder de los Prefectos elegidos y con la demostración de la capacidad de movilización social de los cívicos y autonomistas. La avaricia rompe el saco dice el viejo refrán, y otro gallo le cantaría al MAS de no haber cometido el gravísimo error intelectual y político de atacar beligerantemente a las autonomías departamentales. Buscando acaparar todo el poder ha permitido que emerja el movimiento autonomista como su principal adversario, ha entregado a la oposición un factor vertebrador y movilizador extraordinario, ha hecho emerger mucho antes de lo previsto nuevos liderazgos y estructuras políticas entorno a los Prefectos y los movimientos cívicos, ha ninguneado a la oposición política tradicional que era la oposición que le convenía y, en conclusión, en menos de dos años, ha puesto en serio riesgo un proyecto de poder que se creía hegemónico. ¿Se imaginan cual sería el panorama de Bolivia si Evo y Álvaro, tal como hicieron en diciembre de 2005, en Santa Cruz, después de ganar las elecciones y antes de tomar posesión de sus cargos, hubieran aceptado las autonomías políticas departamentales?
Pero no desesperemos: el fracaso de la Constituyente no significa necesariamente el fracaso del proceso constituyente. La Asamblea Constituyente está muerta desde luego. Pero el proceso constituyente sigue vivo, está abierto y aún tiene posibilidades de terminar exitosamente para Bolivia y para todos los actores estratégicos que no estén obcecados por la destrucción del enemigo y la vuelta o el avance a mejores tiempos pasados o por venir.
Para encontrar desenlaces positivos es necesario distinguir entre la Constituyente formal y el proceso constituyente material. Formalmente, el Constituyente es la Asamblea fracasada. Descanse en paz. Pero, materialmente, el proceso constituyente comenzó cuando el Presidente Mesa aceptó la llamada Agenda de octubre de 2003 ó Agenda de El Alto. Siguió cuando la Media Luna empuñó la bandera de la Autonomía Política departamental e impuso la Agenda de enero de 2005 o Agenda de Santa Cruz. Desde entonces emergieron dos movimientos materialmente constituyentes: la Asamblea y las Autonomías, que han discurrido en paralelo y en conflicto y que no han conseguido interseccionar positivamente hasta hoy. El paso siguiente fue, en efecto, la disolución anticipada del Congreso y la celebración de elecciones generales en diciembre de 2005, aceptadas a cambio de la elección de Prefectos en el mismo día. El pacto para la Ley de Convocatoria de la Constituyente fue posible porque se acordó que en el mismo día de 2 de julio de 2006 se elegirían los constituyentes y se celebraría a la vez el referéndum de Autonomías departamentales cuyo resultado sería vinculante para los constituyentes. Como los autonomistas de la Media Luna que ganaron el referéndum desconfiaban de que la Asamblea Constituyente les reconociera plenamente su derecho a la Autonomía Política, cautelarmente, en los llamados Cabildos del millón de 15 de diciembre de 2006, ratificados en la misma fecha de 2007, acordaron iniciar procesos de elaboración y refrendo de sus Estatutos de Autonomía como vías de realización de un derecho colectivo que los constituyentes podrían negarles. Y en esa estamos. La Asamblea Constituyente tiró por la vía de hecho alumbrando el proyecto de Constitución del MAS en Oruro. Los autonomistas entendieron que este proyecto vulneraba el derecho que habían democráticamente ganado en el referéndum de 2 de julio de 2006 y pusieron en marcha el mandato de los Cabildos. ¿Puede generarse Derecho a partir de dos vías de hecho que siguen discurriendo paralelas y contrapuestas poniendo al país en riesgo de dislocamiento o de choque?
Los procesos constituyentes no son procesos formales que tengan que medirse con el rigorismo de un proceso judicial. Antes al contrario, son procesos profundamente políticos, en los que los hechos se entrelazan y cruzan con el Derecho quedando finalmente sometidos a la prueba del 9 de su aceptación democrática por el Soberano. Todas las ilegalidades cometidas en la elaboración de la Constitución de Oruro no impedirían su legalidad y legitimidad democrática final si fuera votada en referéndum por una amplia mayoría de ciudadanas y ciudadanos tanto en Occidente como en Oriente. Pero si es rechazada por la ciudadanía o gana raspadamente el referéndum perdiéndolo claramente en Oriente, carecería de la legitimidad básica y habría que volver a plantear el proceso constituyente en un nuevo marco político y sobre nuevas bases y equilibrios. Esta última circunstancia es la que parece explicar por qué el referéndum constitucional se encuentra congelado.
Del mismo modo, los proyectos de Estatutos de Autonomía que se someten a referéndum son sin duda vías de hecho que aunque consigan un gran respaldo popular y democrático difícilmente serán capaces de generar Derecho si no se integran en un orden constitucional –previo, simultáneo o posterior- que los reconozca y ampare. Así las cosas, ni la Constitución parece tener recorrido sin las Autonomías Políticas, ni los Estatutos de Autonomía va a poder ganar vigencia plena al margen del orden constitucional. ¿Es posible evitar la solución por el desastre que quisieran algunos y que torpe e insidiosamente dirigida desde Occidente y Oriente podría acabar a plazo hasta con la existencia de Bolivia?
Por encima de tanto encono y tanto desconocimiento mutuo hay algunas luces de esperanza. He oído decir a Rubén Costas y a Mario Cossío en unos entornos que no eran para la galería que Bolivia ya no volverá a ser nunca más lo que fue antes de Evo Morales y que la gobernabilidad democrática del país ya no será posible sin incluir las fuerzas sociales que el MAS trata de expresar. Convendría que Evo Morales reconociera también que la unidad y gobernabilidad de Bolivia ya no serán posibles sin las Autonomías Políticas departamentales y las fuerzas sociales que las apoyan y que este tipo de Autonomía no se encuentra reconocido sino negado y rechazado por la Constitución del MAS. Este último punto es básico para la posible entente.
Por más que se ensanchen las costuras de la Constitución aprobada en Oruro, los Estatutos de Autonomía, ni aún podados y afeitados, caben en esa horma constitucional, sencillamente porque una y otros manejan conceptos muy diferentes de Autonomía. El proyecto de Oruro establece un Estado unitario descentralizado y con autonomías indígenas, municipales, regionales y departamentales meramente administrativas y reglamentarias, es decir, sin capacidad para establecer políticas públicas propias, sin posibilidad de ser centros autónomos de decisión política, por supuesto en el marco de sus competencias propias. Por decirlo con una categoría de Carl Schmidt son autonomías que la Constitución garantiza institucionalmente pero cuya concreción se remite al Legislador Nacional, a la Ley Marco de Descentralización y Autonomía, que por 2/3 las acabará perfilando con más o menos competencias o recursos. En definitiva son Autonomías disponibles por el Legislador Nacional, o sea, el derecho ganado por la Media Luna en referéndum –y la voluntad correspondiente del pueblo- quedaría en mano de los legisladores nacionales. Los Estatutos de Autonomía van en otro sentido. Establecen Autonomías Políticas que han de ser definidas y garantizadas directamente por la Constitución y los Estatutos, sin que el Legislador nacional pueda inmiscuirse en esta tarea que sólo concierne al Poder Constituyente y al Poder Estatuyente (bloque de constitucionalidad). Las Autonomías Políticas expresadas en los Estatutos –y más allá del debate por algunas competencias más o menos- se configuran así como parte misma de la Constitución Política, son, en expresión de Carlos Hugo Molina, Autonomías constitucionalizadas, integradas en el fundamento mismo del Estado y parte de él, protegidas en su existencia por un Tribunal Constitucional confiable y un procedimiento de reforma constitucional y estatutaria rígidos. No son ningún proyecto de Confederación ni de Co-soberanía y ni siquiera llegan a los poderes de una provincia o estado en un sistema federal, como ha insistido con más acierto que audiencia Juan Carlos Urenda.
El proyecto de Constitución de Oruro podría ser adecuado para los Departamentos cuya población rechazó la Autonomía Política en el referéndum de 2 de julio de 2006. Estos Departamentos, mientras no celebren positivamente referéndums de Autonomía Política, serán Gobiernos Departamentales administrativamente descentralizados, con simple garantía institucional en la Constitución y con una regulación detallada en la Ley Marco de Descentralización y Autonomía. Para este tipo de Departamentos descentralizados no haría falta en realidad el pesado expediente del Estatuto de Autonomía, que debería reservarse para los que hayan refrendado positivamente su voluntad de Autonomía Política.
Pero para dar base constitucional a los Estatutos de la Media Luna sería necesario no que se reforme el articulado de la Constitución de Oruro sino que ésta se amplíe admitiendo una nueva categoría que hoy no contempla: la Autonomía Política, reconociendo el derecho de acceder directamente a la misma a los Departamentos que lo ganaron por referéndum y reconociendo los Estatutos de Autonomía de estos Departamentos o como Leyes Constitucionales (solución de la Constitución italiana de 1947 para las Regiones de Estatuto Especial) o como Leyes cuasiconstitucionales no modificables ni por el Legislador nacional ni por el Legislador departamental (solución de la Constitución Española de 1978). Para ello serían necesarios algunos retoques tanto en la Constitución orureña como en los Estatutos, especialmente en materias de competencias exclusivas, Tribunal Constitucional, reforma de la Constitución y de los Estatutos y algún otro extremo menor. Pero ¿cómo y cuándo llegar a estos Acuerdos?
Los graves sucesos del jueves 28 de febrero, aniversario del asesinato de Olof Palme, son una manifestación más de los cauces de hecho que sigue tomando el proceso constituyente y del riesgo de involución democrática en que nos hallamos. Han dificultado aún más el Acuerdo, pero no lo han imposibilitado y quizás lo han urgido. Caben, en efecto, varios posibles desenlaces al actual embroglio constituyente y estatuyente:
1. El Gobierno y los Prefectos, el MAS y la Oposición, los Movimientos Sociales y los Movimientos Cívicos, los Sindicatos y los Empresarios, es decir, los actores estratégicos, convertidos en verdadera constituyente material, acuerdan una serie de modificaciones a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, antes de los respectivos referéndums y, esta vez, con presencia de observadores internacionales y el apoyo de un equipo de expertos estable y de la confianza de los actores. Los nuevos textos acordados serían sometidos a referéndum con la voluntad compartida de conseguir una amplia aprobación para todos ellos. Si así resultara, la sintaxis democrática de los hechos, aún ilegales, habría conseguido su transformación en Derecho alumbrando un nuevo equilibrio institucional duradero entre los actores, expresado en la nueva Constitución Política del Estado y los nuevos Estatutos de Autonomía departamentales.
2. En un clima de confrontación bronca como el que se vive, cada proceso constituyente y estatuyente sigue su cauce fáctico, acusándose mutuamente de ilegalidad y sin poder impedir cada uno el avance del otro hasta el respectivo referéndum. Podría suceder:
a. Que la Constitución es desestimada en referéndum y que los Estatutos vencen. Se abriría una crisis política de gran calado. El equilibrio se situaría más a favor de los Prefectos y los movimientos cívicos. Asistiríamos a movilizaciones y conflictos severos en Occidente donde el sí a la Constitución habría ganado. Brotaría violencia intensa y localizada en Oriente. El país se polarizaría y conflictuaría más que nunca. Si la Media Luna y sus aliados autonomistas en todo el país no fueran capaces de articular rápidamente un proyecto nacional capaz de asegurar gobernabilidad también en Occidente, el riesgo de división de Bolivia sería considerable. El tema de la capitalidad lo agravaría todo pues el secuestro de La Paz por las muchedumbres alteñas expandiría por el país la imagen de una capitalidad democrática imposible.
b. La Constitución del MAS es refrendada positivamente en el conjunto del país, pero fracasa claramente en la Media Luna donde triunfan también claramente los Estatutos de Autonomía. En tal caso, sin necesidad de ningún referéndum revocatorio, habría que acudir al escenario (1), es decir, a reelaborar en sede materialmente constituyente, por el conjunto de actores estratégicos y conforme a la voluntad popular y equilibrios de poder revelados por los referéndums, el nuevo texto de Constitución y de Estatutos de Autonomía que una vez acordados volverían a nuevos referéndums.
3. Claro que también cabe la solución por el desastre. El viejo dictador cubano oye o desea tambores de guerra en las fronteras colombianas; el Comandante Chávez necesita una agresión imperialista que justifique sus problemas internos y reclame que permanezca en el puesto a pesar de su derrota en el referéndum; los Busches, Aznares y Quirogas pueden estar tentados de ganar la credibilidad perdida poniéndose la camiseta democrática y saliendo militarmente al paso de la avalancha populista latinoamericana; algunos movimientos sociales bolivianos y sus intelectuales del estado indígena, el poder constituyente de las muchedumbres y la cruzada antineoliberal pueden creer que sumándose a un conflicto geopolítico regional aún podrán romper la columna vertebral de la oligarquía cruceña, y miembros de ésta jaleados por alguna Embajada y transnacionales políticamente miopes pueden vincular sus intereses a la erradicación del cáncer populista, anticipándose a la llegada de los demócratas a la Casa Blanca, en una especia de mutuo y destructivo “muerto el perro se acabó la rabia”. Sería absurdo pensar que la suerte de Bolivia en un mundo como el actual depende sólo de los actores estratégicos nacionales.
Para que el escenario 1 y subsidiariamente el 2.b puedan producirse no bastará el juego de los actores porque éstos se hallan desgarrados por dentro. Una parte jala hacia el desastre y otra hacia el acuerdo. Para vencer esta tensión será necesaria una gran movilización civil, de la sociedad civil no organizada ni alineada políticamente, de la ciudadanía de a pié que quiere el Acuerdo y el cambio. ¡Madres, comunicadores, artistas, creyentes de todas las fes, jóvenes, ancianos, trabajadores, votantes de todos los partidos UNANSE! Movilícense y pidan lo que parece imposible: un gran Acuerdo Nacional que salve el Estado Plurinacional, las Autonomías Políticas, las reformas sociales, la revolución democrática, cultural y productiva, y la Nación y la República refundadas, y salve todo esto de los locos que creen saber lo que están haciendo y que a través de un ejercicio abyecto del poder nos encaminan al desastre.
Marzo de 2008
Post Escriptum
Hoy, a 19 de mayo de 2008, los acontecimientos relevantes transcurridos son: la celebración y aprobación del referéndum de Santa Cruz, la posposición una vez más del referéndum constitucional y la aprobación por el Senado de una Ley de convocatoria de referéndum de mandato revocatorio del Presidente, el Vicepresidente y los Prefectos. Esta Ley merece comentario específico que haremos en el próximo número.