Autor: José Villamil
Se analiza el desarrollo de los antecedentes históricos del origen de la gobernanza, en el marco de la segunda y tercera ola de globalización que tuvieron lugar en la segunda mitad del siglo XX.
La gobernanza es una respuesta práctica e histórica surgida en la tercera etapa de la globalización moderna, en la que el Estado ya no es el único actor determinante en las relaciones en el eje local-global; sino que antes por el contrario han venido surgiendo organizaciones multinacionales y no gubernamentales, organizaciones interestatales, gobiernos subnacionales e individuos de prestigio, que paulatinamente le van restando legitimidad y protagonismo, propiciando una telaraña de intereses en el marco de la sociedad de la información y el conocimiento y la nueva economía, que para ser manejados se requiere de altas dosis de operación de redes de relaciones de actores públicos, privados y de la sociedad civil.
Los antecedentes de la gobernanza están marcados por la evolución de las relaciones mundiales, nacionales y territoriales del Estado como actor fundamental en la segunda ola de globalización moderna, hacia una sociedad caracterizada por la complejidad, interdependencia y pluralidad de actores estratégicos de diversas escalas en el presente.
El objeto de este artículo, es el desarrollo histórico de los antecedentes relevantes que dieron origen a la gobernanza, en el marco de la segunda y tercera ola de globalización, para tener una compresión más accesible a este termino que ha sido apropiado rápidamente por la sociedad internacional, regional, nacional y local.
Segunda Ola de Globalización Moderna.
La segunda etapa de globalización moderna empezó en firme con la terminación de la segunda guerra mundial y terminó en la segunda mitad de los setenta. Una de las características principales de esta segunda ola de globalización, es la instalación de la Guerra Fría o mundo bipolar, determinado por la tensión entre dos polos de poder en torno a una confrontación nuclear, pero también con un elemento fundamental, cual es el reconocimiento del fenómeno estatal como actor fundamental de las relaciones internacionales, a la par de la creación de organismos interestatales como la ONU, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
Como respuesta a la dinámica bipolar, en esta fase de la globalización se registra el predominio del paradigma realista de las relaciones internacionales, cuyo precursor fue el académico Norteamericano Georges Morgenthau, teniendo como unidad de análisis al Estado nacional como protagonista fundamental en el escenario internacional y como problemática de estudio la seguridad nacional, en una época de anarquía y conflicto donde los Estados Unidos temía una agresión militar de la Unión Soviética. Así de esta manera, este paradigma se convertirá en el esquema mental reinante durante buena parte de la segunda ola de globalización y se constituiría en el fundamento de la llamada Política de Contención Norteamericana. En este contexto histórico, se temía que los Estados y, en concreto, las dos principales potencias pudieran emplear el uso de la fuerza en cualquier momento para asegurar su propia supervivencia. Es por ello, que este esquema de pensamiento parezca el adecuado como unidad de análisis en el contexto de la guerra fría y de la competencia bipolar, teniendo como premisas el estatocentrismo y la seguridad nacional en términos militares y de anarquía (Barbé, 2007).
En la segunda mitad de los cuarenta, Europa se encontraba devastada como consecuencia de la segunda guerra mundial, para lo cual Estados Unidos implementa el llamado Plan Marshall con el objetivo de reconstruir a Europa, y evitar la expansión del comunismo.
En el marco del devenir del contexto bipolar, en 1949, se configura la Organización del Tratado Atlántico-Norte (OTAN), en la cual Estados Unidos y Canadá configuran una estrategia defensiva conjunta con los países de Europa occidental. En 1952, el economista francés Alfred Sauvy acuñó el termino “Tercer Mundo”, haciendo un paralelismo con el termino francés de tercer Estado, para designar a los países que no pertenecían a ninguno de los dos bloques que estaban enfrentados en la Guerra Fría (Wikipedia).
En 1955, bajo el liderazgo de la Unión Soviética y con el objetivo de contrarrestar la amenaza de la alianza militar del tratado atlántico-norte, se firmo el Pacto de Varsovia entre los países de Europa del este con la excepción de Yugoslavia.
En 1951, se firma en París el Tratado de la Comunidad Económica del Carbón y el Acero (CECA), teniendo como signatarios a Francia, Alemania, Bélgica, Italia, Holanda y Luxemburgo, la cual se convertiría en la primera organización internacional con rasgos supranacionales y constituirá también el inicio del proceso funcionalista de integración regional de lo que hoy es conocido como la Unión Europea. Posterior a ello, en desarrollo de la óptica y búsqueda de mayores niveles de integración, el 25 de marzo de 1957 se firma en Roma el tratado constitutivo de la llamada Comunidad Económica Europea, buscando la consolidación de un mercado interior para los países integrantes de este acuerdo, el cual estaría presente en el devenir europeo hasta la firma del Tratado de Maastricht en la década de los noventa, que ampliaría la integración regional bajo la forma de unión económica y monetaria
Los procesos de descolonización arbitrado por los Estados Unidos en colaboración con las Naciones Unidas desde 1945, aprovechando la debilidad de Europa, se convirtieron en un aliciente de propagación del fenómeno estatal como la sociedad política organizada predominante en el mundo. En ese proceso, desde la fecha mencionada hasta hoy ingresaron mas de 90 Estados a la Organización de las Naciones Unidas y de los poco más de 50 que firmaron la Carta de San Francisco, hoy existen afiliados algo más de 190. En esa proyección, se dieron dos hechos significativos que estimularon el proceso descolonizador en el mundo. La Conferencia de Bandung celebrada en 1955 en donde se reunieron los países recién descolonizados para fijar una posición frente a los dos bloques de poder y constituir lo que posteriormente se llamaría el Grupo de los No Alineados y luego la expedición de la resolución 1514 de 1960 de las Naciones Unidas, alentando el proceso descolonizador en todo su trayecto.
Luego de la derrota de Batista a manos de Fidel Castro en 1959, empieza el mando de este último con una expansiva nacionalización de los recursos y una estrecha relación del nuevo gobierno cubano con el de la Unión Soviética, entre otros aspectos con un acuerdo comercial de azúcar por petróleo, ingerencia esta que ya había sido observada por el Presidente Norteamericano Eisenhower. Precisamente, en agosto de 1962, el presidente soviético Nikita Crushev, el cual atravesaba por unos bajos niveles de credibilidad interna, decide instalar unas lanzaderas de misiles balísticas de largo alcance en Cuba, lo cual provocaría una dura reacción de Estados Unidos que veía amenazada su seguridad nacional.
El 14 de octubre de 1962, los norteamericanos descubren mediante fotografías aéreas la iniciativa de misiles de URSS en la isla. Con el apoyo de la OEA, Estados Unidos recurre a un procedimiento que el presidente Kennedy llamo “Cuarentena”, que no era más que un bloqueo disfrazado, en el cual se intervendría cualquier barco que llegue a Cuba. El 23 de octubre del mismo año, en un incidente en las naciones unidas, Estados Unidos muestra las lanzaderas de misiles instaladas en Cuba de parte del gobierno de Crushev, tres días después URSS, hace ver que es un misil defensivo y que no tienen ningún interés de atacar a EEUU, diciendo que se compromete a quitar las lanzaderas si EEUU levanta la cuarentena con el compromiso de no invadir a Cuba.
Fue un lapso corto de tiempo en el que la humanidad estuvo ante la incertidumbre de una confrontación nuclear. Durante los trece días de zozobra que demoró la crisis, los presidentes Kennedy y Crushev atravesaron por serios problemas de comunicación que agravaron más el conflicto y por ello una de las consecuencias fue el establecimiento del llamado teléfono rojo que se constituiría más tarde en una línea de comunicación directa entre los presidentes de los dos gobiernos.
La terminación del episodio de la “Crisis de los misiles de cuba”, daría lugar a la entrada a la época de la distensión, teniendo en cuenta el relajamiento de la perspectiva de un conflicto nuclear entre las dos grandes potencias nucleares de la época. Teniendo en cuenta ello, en 1968, las cinco potencias nucleares consolidadas de la época, en su carácter de miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones; Estados Unidos, Gran Bretaña, Unión Soviética, Francia y China; suscribieron como países depositarios el llamado Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares (TNP) conjuntamente con otros 40 países en su calidad de Estados signatarios, acuerdo que hoy continua vigente y lo han llegado a ratificar 187 Estados. En el TNP las cinco potencias nucleares reconocidas se comprometieron a no ayudar de ninguna manera a cualquier otro país a convertirse en una potencia nuclear; los mismos cinco países se comprometían a dar pasos hacia un desarme efectivo; y todos los demás países recibieron la promesa de asistencia para desarrollar la enérgica atómica con usos pacíficos.
Con la época de la distensión pasaríamos del mundo de la alta política, caracterizada por la defensa de la seguridad nacional; al mundo de la baja política determinada por la complejidad de las relaciones económicas y políticas, donde el Estado ya no seria el único actor fundamental, sino un cúmulo de agentes interactuando en torno a la dinámica del medio ambiente, la economía, entre otros aspectos, en un escenario donde inicia el debate sobre el declive hegemónico de Estados Unidos como potencia económica.
Es el momento de la aparición y la proyección del paradigma transnacional de las relaciones internacionales de Josep Nye a principios de los setenta y en el ocaso de la segunda ola de globalización, que tendrá como unidad de análisis la sociedad global con múltiples actores y como objeto de estudio los problemas de interdependencia. Este esquema mental, también conocido como interdependencia compleja pone de manifiesto el debilitamiento paulatino del Estado como actor fundamental y hegemónico de las relaciones internacionales, dando paso a una sociedad mundial interdependiente y transnacional constituido por una densa red de interacciones que obligan a la cooperación.
La segunda ola de globalización también es la etapa de expansión y consolidación del Welfare State, en donde el Estado central empieza a intervenir en aspectos que antes se consideraban de resorte privado como la educación, la salud, la política de vivienda y sobre todo la seguridad social, sectores en los que se va a presentar un aumento progresivo y acumulado de los presupuestos del Estado desde la década de los cincuenta, como una característica reseñable y común a los Estados de Bienestar (Sánchez, 2006).
A la par de la dinámica del Estado de Bienestar, surge en los Estados Unidos la disciplina del estudio de las políticas públicas, que va a tener su mayor impulso en la década de los sesenta en las administraciones sucesivas de los presidentes Kennedy y Johnson, los cuales sacaron adelante programas sociales, sanitarios y educativos incorporando de paso a la administración federal un sinnúmero de analistas y académicos encargados de la formulación y control de la eficacia de estas nuevas iniciativas. La instalación de esta nueva forma de administración, coincide con el éxito de las grandes empresas fordistas y de los principios del taylorismo, plagados de racionalidad científico-técnica que luego seria aplicada a la resolución de los problemas gubernamentales (Fernández, 2006).
Entonces la segunda ola de globalización moderna, es el escenario del movimiento fordista, en donde predomina un Estado fortalecido mediante la centralización paulatina de poderes y competencias, un régimen de acumulación keynesiano encaminado al estimulo del consumo masivo en un sistema de producción estructurado desde la gran empresa industrial, las economías de escala internas a la empresa, la organización taylorista del trabajo y la concentración de actividades en torno a grandes ciudades .
Según el Banco Mundial, la primera parte de este periodo es una «época de oro» para los países industrializados, en la cual, a través de la estabilidad democrática, la consolidación del estado de bienestar (welfare state) y el crecimiento económico a raíz del «boom comercial», la brecha de inequidad se reduce dentro de sus propias fronteras.
El profesor de la Universidad de Georgetown, Eusebio Mujal, manifiesta que, la brecha entre los países desarrollados y gran parte de los países en vías de desarrollo se profundiza a causa, principalmente, de la posición marginal que la mayoría de estos últimos ocupan en el comercio global de bienes manufacturados y servicios. Los países que rompen esta regla de marginalización son los llamados “Tigres Asiáticos”, con Taiwán y Corea del sur; principalmente por las siguientes variables: El paraguas de apoyo estratégico que los Estados Unidos le presta a cada uno de estos países. La protección Estadounidense implica una garantía de seguridad y fue motivada por el deseo y la necesidad que tanto Taiwán como Corea del Sur se convirtieran en un polo de referencia con sus vecinos y enemigos; la Republica Popular de China y Corea del norte. Pero aun reconociendo la importancia de este factor estratégico, existe otra variable que contribuye decididamente al salto en crecimiento que dan estos países. La iniciativa política de invertir decididamente en educación e infraestructura. La posterior expansión industrial de estos países se apoyó en la fuerte inversión previa en estas dos áreas. Una política estatal activa en educación, infraestructura y en la incubación de industrias; tuvo resultados muy positivos. En este sentido, el contraste se refleja en América Latina, donde la inestabilidad política y la falta de proyecto nacional consensuado no permiten que el crecimiento despegue.
Precisamente en América Latina, para esa fecha estaba en apogeo la primera etapa de movimientos populistas que había empezado en la década de los treinta y se afianzo hasta los sesenta, con las características consabidas de personalización del poder y polarización interna de las dinámicas sociales, las cuales superaban las expectativas de los movimientos de industrialización y comercio exterior que se daban en el mundo para esa época (Prats, 2007; Villamil, 2009).
La década de los setenta arrojó una serie de acontecimientos que determinaron y empezaron a marcar el rumbo de las nuevas acciones colectivas de carácter mundial, regional y nacional, que pronto empezarían a tener sus consecuencias en las decisiones tomadas por los principales agentes políticos, económicos y sociales de los países industriales, los cuales marcarían el final de la segunda ola de globalización moderna.
Esto se empezaría a mostrar con la recesión económica en Europa a finales de la década de los sesenta y principios de los setenta y con la crisis política y social, y hasta de confianza que sufrieron los Estados Unidos a raíz de la guerra de Vietnam. Además, en la década de los setenta, se da por primera vez el fenómeno denominado stagflation; la combinación de inflación elevada desempleo alto y crecimiento casi nulo. Estos factores son exacerbados por la crisis petrolera que se desencadena a partir de 1973, ya que el incremento notable de los precios de los combustibles socava la posibilidad de crecimiento económico.
En 1975, la Comisión Trilateral encargo a un selecto grupo, integrado por Samuel Hungtinton, Crozier y Watanuky; un estudio para verificar el estado de las democracias avanzadas, el cual no arrojo resultados halagadores. El citado análisis denominado “La Gobernabilidad de las Democracias”, entre otras cosas puso en su momento sobre la palestra los problemas de gobernabilidad creciente en Europa occidental, Japón y Norteamérica, los cuales procedían de una fisura progresiva producto de unas demandas sociales fragmentadas y expansión mezcladas con gobiernos desprovistos de recursos financieros y de esquemas institucionales para afrontar con capacidad las exigencias de las nuevas dinámicas colectivas de sus sociedades. Con ello, estarían avizorando nada más y nada menos del fortalecimiento de la sociedad civil, con la llegada de los movimientos sociales contemporáneos como el feminista, el gay, el movimiento verde y otro tipo de organizaciones que ya empezaban a pedir vía en torno a su organización y consolidación, que en su proyección en la tercera etapa de globalización moderna adquirirían una vía institucional a través de las organizaciones no gubernamentales que hoy reivindican los intereses de diversos sectores sociales en alternancia con la figura del Estado.
En la década de los setenta también inicia la tercera ola de democratización con la caída de las dictaduras de Salazar en Portugal y Franco en España y el consecuente proceso de adhesión a la Unión Europea de estos dos países. Esta avalancha de procesos democratizadores en el mundo, alcanzaría a los regimenes militares de Suramérica en el ocaso de los setenta e inicios de los ochenta, al igual que en el sudeste y sur de Asia, el inicio del proceso de transición de los antiguos regímenes socialistas de Europa del este y la extinta Unión Soviética y se consolidaría más tarde con la liberación de Nelson Mandela.
En 1975, inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el cuestionamiento del Estado Benefactor, modelo predominante en todo el transcurrir de la segunda ola de globalización, el cual empieza a sufrir importantes indicios de cansancio producto de la continua expansión de la intervención económica estatal y el correspondiente aumento en el gasto publico.
La Tercera Ola de Globalización.
La tercera etapa de globalización moderna empieza en la década de los ochenta y es conocida indistintamente por el accionar de la nueva economía, la sociedad de la información y el conocimiento y el movimiento postfordista, en un contexto plagado por la complejidad de las relaciones mundiales, regionales, nacionales y locales, y en la cual las democracias occidentales avanzadas han protagonizado un drástico ajuste de sus economías, sociedades, modos de gestión privado y público, mentalidades y relaciones de poder.
Es un escenario donde los Estados empiezan soportar cambios estructurales que afectan la dinámica de sus relaciones tanto públicas como privadas. Esto hace referencia a la creciente gravitación de los procesos financieros, económicos, ambientales, políticos, sociales y culturales de alcance mundial, en los de carácter regional, nacional y local. Esta tendencia mundial expresa un carácter multidimensional, mostrando su actual proceso como incompleto, asimétrico y caracterizado por un importante déficit en materia de gobernabilidad (Cepal, 2002).
En efecto, la misma caracterización del proceso muestra que no hay un único ordenamiento internacional posible y que tampoco existe una sola manera de distribuir funciones entre instituciones y organismos de alcance mundial, regional, nacional y local. En esa proyección, lo que viene aconteciendo tanto en los países industrializados como en los que se encuentran en vía de desarrollo, evidencia de variadas formas la integración en la economía global, lo que dista de tener caracterización de homogeneidad en cualquiera de los asuntos inherentes al proceso.
Cada país ha venido enfrentando dicho reto de acuerdo con sus particularidades y referentes históricos, culturales, legales y de análisis de las oportunidades y riesgos que trae consigo la globalización. Dicha situación ha estado matizada por el déficit de gobernabilidad global que cobija a los asuntos inherentes al proceso y que refleja una problemática, cual es el contraste entre problemas globales y procesos políticos locales. Ello muestra choques, ya que los espacios para el ejercicio de la ciudadanía y la democracia siguen siendo nacionales y locales, a pesar de que la globalización aumenta los problemas que afrontan los gobiernos para interpretar las demandas de la población, crecidas por la democracia.
Es por ello, que la entrada en escena de la tercera etapa de la globalización moderna en el ocaso del siglo XX, trajo consigo un sinnúmero de complejidades que descararon las debilidades del Estado tradicional como agente hegemónico en el accionar mundial, regional, nacional y local.
En el plano mundial, pese al considerable crecimiento del número de Estados en el transcurrir del siglo XX atribuido en gran parte a los procesos de descolonización y secesión de los países del segundo mundo, también el fin del milenio contrajo una dinámica de surgimiento de actores estratégicos mundiales que rápidamente empezaron a restarle protagonismo y hegemonía al Estado tradicional.
En el escenario Teorico, del paradigma realista de la guerra fría que tenía como unidad de Analisis y problemática de estudio al Estado y la seguridad nacional, pasamos al paradigma transnacionalista en el contexto histórico de la distensión, teniendo como fundamento la pluralidad de actores internacionales en un mundo caracterizado por la complejidad e interdependencia, que luego daría lugar a un debate interparadigmático, producto de los conflictos hegemónicos del terrorismo, narcotráfico y demás manifestaciones del crimen organizado mundial. En efecto, la diciente estelaridad tomada en el fin del siglo e inicios del nuevo milenio por actores internacionales como las organizaciones internacionales, empresas multinacionales, organizaciones no gubernamentales, gobiernos subnacionales e individuos prestigiosos, ponen de presente la perdida de capacidad del estado para monopolizar la regulación.
En el contexto continental, el paso de las relaciones simplemente intergubernamentales plasmadas en las diferentes organizaciones internacionales existentes, hacia instituciones de carácter supranacional que se materializan en acuerdos de integración regional para agilizar las relaciones comerciales entre los países de una región, son una muestra de cómo los países van cediendo parcelas de soberanía en favor de estas nuevas organizaciones, como se muestra en el caso de la Unión Europea.
En el contexto nacional y por supuesto de la administración publica fuimos testigos del paso de distintos modelos organizativos que privilegiaban el accionar de los poderes públicos desde modelos rígidos, jerárquicos y centralizados, hasta llegar a una nueva forma de gestionar los asuntos públicos que complementa los tradicionales esquemas de la burocracia y de gerencia publica, en la conciencia que la producción de gobernabilidad de esta época demanda altas dosis de interrelación entre los distintos niveles de gobierno con las empresas y la sociedad civil, para lograr legitimidad y eficacia del accionar publico en un escenario de competencias y complejidad creciente en el cual se requiere la colaboración e interdependencia entre los actores estratégicos de una sociedad.
No menos importante resulta también que, la tercera etapa de la globalización tenga como uno de sus factores impulsores los procesos de devolución o descentralización que se han venido arbitrando tanto en países desarrollados como subdesarrollados, en la cual las entidades subnacionales adquieren un rol protagónico, puesto que la perdida de capacidad del actor estatal se resignifica en esos gobiernos subnacionales, atribuyéndole competencias a los mismos para que enfrenten más de cerca los requerimientos de la ciudadanía y los retos de competitividad mediante estrategias de desarrollo local. En estos escenarios, también se han venido configurando estrategias consensuadas de largo plazo entre actores públicos, privados y del tercer sector, en torno a configurar metodologías de desarrollo local para adquirir niveles adecuados de competitividad de los territorios en el marco de la nueva economía.
Todas estas dinámicas pronto convergieron el advenimiento y uso de la llamada Gobernanza, que manifiesta una ruptura con la visión de la función gubernamental entendida simplemente como el ejercicio del poder por parte del Estado, los gobernantes y los líderes políticos, poniendo de presente la existencia de otros actores determinantes antes no contemplados en los habituales modelos organizativos de administración publica.
Referencias Bibliograficas.
- Barbé, E. (2007): Relaciones internacionales, Tecnos, Madrid
- CEPAL (2002): Globalización y desarrollo.
- Cerrillo, A. (2005): La Gobernanza hoy, INAP, Madrid.
- Chaqués, L, y Palau, A. (2006): Gobernanza, en Manual de Ciencia Política, Tecnos, Madrid.
- Fernández, A. (2006): Políticas Publicas, en Manual de Ciencia Política, Tecnos, Madrid.
- Prats i Cátala, J (2007): A los Príncipes Republicanos, INAP, Madrid.
- Sánchez, J. (2006): El Estado de bienestar, en Manual de Ciencia Política, Tecnos, Madrid
- Villamil, J(2009): Buscando America, Revista Gobernanza (AIGOB), edición 10 http:/localhost/aigob/content/view/128/60/