Retos Sistémicos, Dirección Estratégica y Estructuras Idóneas de Apoyo al Alto Gobierno
Este tiempo político exige a los gobiernos la suma de dos importantes competencias. Por una parte, capacidad estratégica -que no implica necesariamente despotismo ilustrado- y por otra, capacidad de coordinación y coherencia.
1. Introducción: demandas y capacidades del alto gobierno hoy
Los cambios estructurales de carácter social, económico, tecnológico y político que se han venido produciendo desde el último cuarto del siglo XX han tenido un impacto significativo sobre los gobiernos, tanto en su imagen como en la propia estructura de demandas a las que hacer frente y, cómo no, en los conflictos de preferencias que los ejecutivos tienen que tratar de resolver. La adopción de decisiones al más alto nivel se desarrolla actualmente en condiciones de acentuada complejidad, celeridad e interdependencia (Kooiman, 1993).
Estos escenarios de decisión se caracterizan, además, por situaciones de marcada volatilidad e incertidumbre, incertidumbre que se ha intensificado en los últimos años con la profunda interdependencia del mundo actual. Las decisiones puntuales y la formulación de políticas convenientes y oportunas en el marco de estas dificultades, requieren contar con arreglos institucionales, capacidades e instrumentos tecnológicos que vayan más allá de lo tradicionalmente asumido como válido; pero sobre todo, en el alto gobierno, se necesitan marcos cognitivos diferentes, entender más la política como deliberación que como conflicto, actitudes más humildes frente a lo desconocido y conexión entre estrategia y coordinación para procesar esta mayor complejidad. Necesitamos gobierno, pero gobierno estratégico, necesitamos liderazgo, pero un liderazgo que nos ayude a la adaptación (Heifetz, Linsky & Grashow, 2009).
Uno de los mayores errores que se podrían cometer por parte de nuestros gobernantes es el de creer que la ciencia va a resolver problemas políticos. Si algo nos ha demostrado la crisis actual es que los modelos matemáticos sirven para publicar en revistas de impacto, pero no para anticipar perfectamente el funcionamiento de un mundo en el que los sentimientos son tan o más importantes que la razón instrumental. El primer punto de tensión que conviene superar es el relacionado con el papel de la política en un mundo crecientemente tecnificado.
El análisis de políticas ya nació en el marco de un conflicto entre líneas de fuerza divergentes que prefiguran su escindido camino. La ideología tecnocrática y positivista, por una parte, y la opción pluralista e interpretativa, por otra. En la primera, la política, considerada como diálogo, conflicto o pluralidad, es sustituida por la certeza de la ciencia y de la técnica, convirtiendo la eficacia en la única verdad considerada. En la segunda, se resalta la importancia de la interpretación política en consonancia con las complejidades de los contextos; son elementos críticos y hermenéuticos los que, frente al positivismo, se estiman como la forma correcta de conocer, al tiempo que proclaman la importancia de la visión subjetiva y la participación como elementos esenciales de todo análisis político. No obstante, el sueño de Lasswell (1951) fue el de encontrar un camino intermedio, un centro donde ciencia y democracia coincidieran Hoy, este espíritu sincrético es más importante que nunca, de ahí que consideremos que es necesario buscar un espacio de acomodo de ambas visiones si se quiere ayudar realmente al «alto gobierno». Las capacidades del gobierno para cumplir con su papel histórico en este momento incorporan ciencia y política.
La tendencia generalizada a hacer de la generación de riqueza y crecimiento económico una de las dos estrategias clave de la acción política -la otra es la creación de seguridad pública- conlleva la muerte de la propia política. Así, ésta se somete a los dictados de una razón instrumental que no admite participación ciudadana, ni discrepancia en tomo a valores (Horkheimer, 1946). Para la técnica, dados unos principios teóricos las consecuencias deben ser asumidas sin más y aceptadas por gobernantes y gobernados. A la riqueza se llega por un camino que no admite deliberaciones, tan sólo ciencia exenta de valores. Por otra parte, considerando que la otra estrategia es la de la seguridad, lo que queda de la política se convierte en mero conflicto, voluntad de dominio y razón del más fuerte. Sin embargo, si de lo que se trata es de favorecer la construcción de una democracia de calidad, de una democracia deliberativa, la política se convierte en moderación, en compromiso, en la vía para hacer real el encuentro de pareceres y construir de forma discursiva el interés general. La política del compromiso exige que a los encuentros políticos no se vaya, en principio, a negociar, sino a deliberar. Es decir, que los participantes asuman que los elementos prepolíticos, los intereses egoístas, pueden quedar aparcados y sacrificarse ante el mejor argumento, ante la presencia de discursos que incorporen de forma más plena el interés común (Sunstein, 1999).
Por desgracia, una gran parte de las instituciones de gobierno están construidas sobre ideas que arrastran a comportamientos muy diferentes. Las metáforas con las que construimos el modelo de líder ideal o la lógica del sistema de decisiones implican una serie de valores que hacen muy difícil observar la realidad como algo que se construye colectivamente. El modelo de líder va unido a conceptos como visión, claridad de ideas y soledad. y cuanta más incertidumbre existe, más necesaria se hace la intervención exógena y la salvación. Las ideas son esenciales para explicarse la realidad. No son la única explicación, pues los intereses también influyen, pero sin conocer las ideas que están detrás de las políticas y las instituciones no se puede entender la realidad (Campbell, 1998). Estas ideas se institucionalizan y generan sus inercias y sus defensores, cambiar modelos de ejercicio del poder o formas de hacer política exige cambiar antes las ideas que los soportan (Goldstein & Keohane, 1993).
Para terminar, creemos que este nuevo tiempo político exige a los gobiernos la suma de dos importantes competencias. Por una parte, capacidad estratégica -que no implica necesariamente despotismo ilustrado- y por otra, capacidad de coordinación y coherencia. Esta capacidad estratégica se puede y debe construir colectivamente. Para ello, órganos especializados pueden ayudar a aportar información clave y a ensamblarla. Pero la propia capacidad estratégica exige visión sistémica, necesidad de conexión entre los grandes retos y las frágiles soluciones, necesidad de articular un modelo de gobierno que trabaje en torno a esas políticas transversales de orden superior y que exprese la máxima coherencia posible (que nunca es total en un sistema democrático). Para, finalmente, estructurar toda una serie de mecanismos internos que fomenten la coordinación de políticas y programas. Si se decide llevar adelante este modelo, se necesita ineludiblemente al alto Gobierno, se necesitan líderes que transformen la propia forma de hacer política hoy; pero ese alto gobierno, a su vez, necesita más que nunca de órganos de apoyo profesionales y políticamente sensibles, necesita gabinetes al servicio de la presidencia (Peters, Rhodes & Wright, 2000).
2. Clases de políticas: las políticas de orden superior y las políticas de provisión de servicios
La globalización ha redefinido los límites territoriales de ejercicio del poder, de ahí que sea conveniente, como dice Ulrich Beck (2005, p. 50), abandonar el nacionalismo metodológico y aceptar un cosmopolitismo metodológico. Es obvio que el Estado-nación no ha desaparecido, pero también es cierto que este Estado está hoy inserto en unas redes que hacen que su papel, estructura y funciones cambien. Influido en sus políticas por los mercados financieros, incorporado a foros de decisión colectivos en los que los intereses comunes también cuentan, conectado a toma de decisiones en otros Estados y afectando con las suyas a otras sociedades, es evidente que el Estado actual es un Estado red. Como dice Castells (Castells, 2010, p. 43) «las relaciones de poder existen en estructuras sociales concretas que se constituyen a partir de formaciones espaciotemporales, y estas formaciones espaciotemporales ya no se sitúan primordialmente a nivel nacional, sino que son locales y globales al mismo tiempo». Por ello, las sociedades actuales las entenderemos mejor como la intersección de múltiples redes de poder económico, político, mediático, criminal, superpuestas y que interactúan en un espacio, pero que tienen en muchos casos relaciones y conexiones globales. Siguiendo de nuevo a Castells (2010, pp. 45 ss.), una red es un conjunto de nodos interconectados. En las redes sociales y organizativas son los actores sociales, promoviendo sus intereses e interactuando con otros actores, los que están en el origen de la creación y programación de las redes. Ahora bien, una vez creadas y programadas, las redes siguen las instrucciones escritas en su sistema operativo y pueden autoconfigurarse dentro de los parámetros de los objetivos y procedimientos asignados. Estas redes pueden cooperar con otras redes si sus códigos les permiten comunicarse. También compiten con las redes que atenten contra sus intereses. Las redes han existido siempre, pero tenían límites de actuación cuando superaban cierto umbral de tamaño o complejidad, pero hoy en día, gracias a las nuevas tecnologías de comunicación digital basada en la microelectrónica han alcanzado todo su potencial. Las redes son la forma más eficiente de organización actual, dados los tres rasgos que atesoran: flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de supervivencia.
Vivimos, así pues, una transformación de la forma en la que el gobierno formula e implanta políticas, como dice Aguilar, «el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/ corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales» (Aguilar, 2007a, p. 99). Con este tipo de frases no se quiere indicar que exista ninguna sacudida de los fundamentos del sistema político-institucional del gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino sencillamente reconocer que las políticas públicas se formulan y se implementan a través de una plétora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que toman formas muy variadas y que expresan pautas de interacción entre los gobiernos, la sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza» (Prats, 2007, p. 7). Así, aunque las políticas públicas se formulan e implementan crecientemente en base a redes de actores interdependientes (Rhodes, 1997), esto no obsta a reconocer que su motor y corazón sigue radicando en los poderes ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. Agranoff (2007), estudiando las redes públicoprivado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello no significa que las redes estén reemplazando a las jerarquías. La mayoría de los gestores públicos sigue trabajando en el marco de procesos jerárquicos dentro de sus organizaciones. 2. Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propósito funcionan de una u otra forma. 3. Aunque las redes son no-jerárquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuración y operación no surge automá ticamente, alguien debe guiar el proceso, y es normalmente el Estado. 4. Las redes no se limitan a aportar recursos e información, sino que introducen nuevo conocimiento y permiten desarrollar nuevas competencias. 5. Las redes generan una diferencia y añaden valor a las actuaciones públicas, sobre todo frente a problemas difíciles y que cruzan fronteras organizativas. 6. Las redes cambian la forma en que trabajan los gestores públicos, pero no tan radicalmente como algunos proponen. Con una visión más comprometida aún, Peters (2007) afirma que el gobierno continúa ejerciendo un rol esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la generación de ingresos públicos vía impositiva, además de ser la única institución capaz de realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar responsabilización y rendición de cuentas.
Por todo ello, ante las transformaciones tan radicales que la globalización y la sociedad red impone, una clave de la gobernabilidad depende de la institucionalización de una capacidad presidencial con un doble propósito:
1) fortalecer la capacidad de previsión y manejo de los conflictos políticosociales con la intención de hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proceso de aprendizaje social de nuevas reglas, valores y capacidades para la acción colectiva, y
2) garantizar la coherencia de la acción del gobierno tanto entre sus distintos componentes como con los actores empresariales y sociales que resulten relevantes en cada caso. Todo ello supone la capacidad de producción y de comunicación de una visión o agenda presidencial creíble, apoyada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejo de la imagen, con el fin de movilizar una coalición suficiente de intereses y de opinión.
2.1. Políticas de orden superior
Para encontrar un modelo de formulación de políticas públicas apropiado es necesario trascender las nociones convencionales de «eficiencia» y «eficacia» (no obstante su importancia) y concentrarse en lo que podría llamarse la capacidad de influir sobre el futuro en la dirección deseada (Oror, 1995) . Éste es el principal objetivo de la mejora de las políticas públicas orientadas a las funciones de orden superior del Estado. Es el fundamento también del movimiento internacional observable por lograr un gobierno más compacto, que concentre sus esfuerzos en las funciones básicas que sólo los gobiernos pueden hacer y traslade a otras estructuras (agencias independientes, sector privado, administraciones descentralizadas) las tareas de servicio, de ejecución y de gestión (Bresser, 1997, Bresser & Cunill, 1998).
Un modelo de formulación de políticas que atienda a las funciones de orden superior debería tomar en cuenta los aspectos siguientes:
a) Las políticas deben enmarcarse en una estrategia nacional de convergencia con las experiencias de éxito mejor identificadas, pero deben responder, a la vez, a una visión realista; para ello es necesario vincular mejor las políticas a largo plazo y las decisiones inmediatas, con la finalidad de suscitar credibilidad y movilización de apoyo; esto exige la dificil combinación de un conocimiento muy preciso, al tiempo, de la realidad sobre la que se opera y de los procesos históricos profundos que han producido el auge y decadencia de las naciones. Sin esas capacidades analíticas, difícilmente podrán los Presidentes fijar el rumbo de la Nación. Si estas capacidades se substituyen con mera comunicación dificilmente podrá generarse confianza.
b) Las políticas deben responder a una priorización de las cuestiones críticas, salvando el riesgo de desviación a lo urgente; a su vez, es necesario introducir «creatividad» en el planteamiento de las opciones políticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futuro se alejan cada vez más de las pautas y opciones exitosas en el pasado (Metcalfe, 1993).
c) La formulación de políticas desde una visión de largo plazo ha de incorporar el dato ineludible de la incertidumbre; ésta hace que todas las decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia, por lo que la formulación requiere de gran sutileza con la finalidad de obtener ventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientos inesperados; hoyes más verdad que nunca que formulamos y gestionamos en condiciones de incertidumbre elevada; la política es por ello, más que nunca, liderazgo de conducción de procesos sociales complejos de aprendizaje.
d) La formulación ha de responder a un enfoque de sistemas, a una visión integrada que atienda a la interacción entre las distintas decisiones sectoriales; la cohesión se intenta con equipos de personal con cometido de integración, tales como las oficinas presupuestarias y diversos mecanismos de coordinación; la experiencia demuestra, sin embargo, que la visión integral resulta muy difícil, lo que abunda en la necesidad de adoptar un enfoque amplio de sistemas, a fin de que las decisiones puedan tener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias y de que se puedan agrupar varias decisiones con el propósito de conseguir efectos sinérgicos.
e) Las políticas deben responder a un razonamiento moral y a la afirmación de valores, con la finalidad de incrementar el nivel de compromiso y de cultura cívica. No hay buen gobierno sin buenos ciudadanos, ni buenos ciudadanos sin la interiorización de un sistema de valores que impiden la corrupción tanto en el servicio público como en el cuerpo civil.
f) Una formulación de políticas de calidad debe tener cabalmente en cuenta los recursos en sentido amplio, comprensivos tanto de los recursos económicos como de los recursos políticos, morales y cívicos, actuales y de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar cálculos de costos de las políticas y de establecer presupuestos al respecto.
g) La formulación de políticas, especialmente en los países inmersos en grandes procesos de auto-transformación, debe tomar como objetivo prioritario las instituciones y su evolución, incluidas las estructuras, los procesos, el personal, los sistemas de incentivos, el medio cultural, etc. El derecho reviste, en este sentido, particular interés debido a su doble función de marco constrictivo de las políticas y de principal instrumento de las mismas.
h) El éxito de la formulación de políticas depende en gran medida de la participación intelectual de la sociedad sobre una base pluralista. Esto responde no sólo a una exigencia moral; la participación social es también una necesidad funcional de la formulación de políticas, porque la creatividad es un proceso difuso al que la atmósfera gubernamental no le resulta propicia.
i) En entornos turbulentos como los actuales, la formulación de políticas debe atender a la gestión de las crisis. Estas abren la oportunidad de poner en práctica lo que en circunstancias normales resultaría imposible, por lo que uno de los objetivos de la formulación de políticas ha de consistir en mejorar la adopción de decisiones relacionadas con las crisis, contando siempre con la inevitable improvisación, pero tratando de detectar las esferas más propensas a la crisis y mejorando la capacidad de las instituciones y el personal encargados de la gestión de las mismas.
j) Un modelo de formulación de políticas debe concluir con el reconocimiento de la necesidad de organizar un aprendizaje constante. Para ello es indispensable evaluar sistemáticamente los resultados de las grandes políticas. A estos efectos no siempre valen los indicadores de resultados: cuando se están evaluando políticas complejas de amplio alcance los resultados pueden no ser indicadores fiables de la calidad de las políticas; la evaluación puede avanzar entonces mediante un examen crítico de las hipótesis y los procesos que dieron lugar a las políticas. Este reconocimiento del error no debe impedir, sino al contrario, la necesidad de ir desarrollando los marcos institucionales y las capacidades organizativas que hagan viables y confiables la necesaria medición y evaluación de las políticas.
Del modelo que acaba de evocarse se desprende una serie de recomendaciones claras y específicas. La primera y más importan te es la necesidad de avanzar en la profesionalización de la formulación de políticas. El mundo latino -europeo o americano- sigue teniendo un déficit importante de «think-tanks» y de «think and do tanks» cuyos roles institucionales no pueden ser sustituidos por la simple consultoría. La creación de capacidades institucionales requeridas para la formulación de políticas de calidad exige hoy la formación de profesionales a través de programas específicos que deben ser permanentemente renovados.
Ello plantea la necesidad de fortalecer y extender también los centros de investigación y formación en políticas públicas, los cuales, desde su independencia, deben cumplir la doble función de producir conocimiento válido para la acción de gobierno y de alimentar el debate, aprendizaje y participación social (además de contribuir a la formación de los profesionales futuros y de los cuadros actuales). Plantea también la necesidad de construir en las Presidencias del Gobierno, en los Ministerios y en las Delegaciones territoriales del Gobierno unidades de análisis de políticas, a cargo de profesionales que actúen desde su responsabilidad exclusivamente técnica. Dichos centros y unidades pueden constituirse en redes que colaboran y compiten, contribuyendo con ello al proceso general de aprendizaje social.
2.2. Políticas de provisiónde servicios
La formulación de políticas de provisión de servicios públicos ha respondido a una metáfora mecanicista que conllevaba un modelo simple, que comprende las siguientes fases: (1) los políticos identifican un problema y trazan las grandes líneas para su solución; (2) los funcionarios directivos y expertos diseñan una política mediante una correcta combinación de instrumentos: legislación, financiamiento, incentivos, comunicación, nuevas organizaciones y directivas; (3) la implementación se asigna al departamento, agencia, gobierno local u organización privada que corresponde o conviene; (4) las metas se alcanzan.
En realidad, este modelo sólo resulta exitoso cuando el proceso de política es lineal y con pocos intermediarios, cuando las líneas de responsabilidad son simples, cuando las prescripciones son claras para evitar escapes y cuando se establecen y aplican premios y castigos para cada nivel de la cadena de implementación. Pero en el mundo de hoy, pocas veces se dan las condiciones perfectas para que el modelo funcione y su aplicación conduce a menudo al fracaso y la frustración. Ello se debe a las siguientes razones:
• En primer lugar, los gobiernos sólo tienen un control limitado sobre las personas y las organizaciones de quienes depende la calidad de la prestación. Incluso en las estructuras aparentemente verticales y centralizadas como las burocracias sanitarias, los márgenes de autonomía reconocidos a los colectivos profesionales, a sus sindicatos o a los proveedores son muy grandes. En muchas áreas-clave del gobierno la mejora de los resultados para los ciudadanos depende críticamente del comportamiento de terceros ya sean poderes locales, la policía, el judicial, el tercer sector o los contratistas privados que siempre disponen de un margen de discrecionalidad de hecho frente a los mandatos legislativos o a los incentivos financieros.
• En segundo lugar, pocas políticas se implementan habiendo sido antes plenamente formuladas. El modelo tradicional supone que los formuladores tienen todo el conocimiento necesario para saber qué es lo que funcionará produciendo los mejores resultados. De este modo se tiene la arrogancia de aplicar nacionalmente una política aún no experimentada. Pero la realidad nos hace ser más modestos y reconocer que sin previa experimentación no sabemos cómo funcionará una determinada política y que aún funcionando bien en un lugar esto no es garantía de su éxito a nivel general pues los entornos de implementación pueden ser muy diversos. En estas condiciones la experimentación, la evaluación, la compartición de lecciones aprendidas y una nueva forma de relación entre el centro formulador y los centros implementadores y de éstos entre sí resulta clave para la obtención de resultados.
• En tercer lugar, porque el modelo tradicional está en contradicción con las lecciones aprendidas en ámbitos de gestión como el empresarial o el militar, en los que la mejora de resultados depende a menudo de saber combinar objetivos claros fijados centralmente con la capacidad de los gerentes -que tienen el conocimiento local- para adaptarse a las circunstancias. Se considera inapropiada la pretensión del modelo tradicional de aplicar soluciones centralmente definidas.
• En cuarto lugar, porque la calidad de la provisión no depende de un mecanismo lineal sino de diversos elementos sistémicamente integrados que comprenden la regulación, las organizaciones, el financiamiento, los recursos humanos, las tecnologías … Si todos estos elementos no se toman en cuenta en la fase de diseño es bien probable que surjan problemas de implementación.
• En quinto lugar, porque muchas de las prioridades de los gobiernos modernos (especialmente en los campos de la criminalidad, la educación, la salud, el medio ambiente y el bienestar) dependen no sólo de la mejora de los servicios sino de que cambien las culturas y los comportamientos.
• Finalmente, por la interdependencia entre políticas públicas. Una sola política, aunque se encuentre bien diseñada e implementada, es poco probable que resulte suficiente frente a los desafíos mayores de los gobiernos como son la lucha contra la exclusión social o por la competitividad. Estos desafíos requieren casi siempre una combinación de políticas y plantean problemas importantes de diseño organizativo e institucional.
Como dice el informe Governing the Future de la Cámara de los Comunes: «Pensar sobre el futuro es un asunto incierto. Las estrategias deben estar sujetas a revisión para que tomen en cuenta la nueva información y los nuevos desarrollos en los hechos y en la investigación. La disposición a ajustar la política a la luz de la nueva evidencia o de las circunstancias cambiantes debería verse como un signo de fortaleza y no de debilidad» (2007, p. 28). Diversos nuevos modelos de formulación de políticas se están actualmente experimentado a la vista de todo lo anterior. El supuesto de que parecen partir es que la calidad de la prestación, la obtención de los mejores resultados, depende de la calidad de la formulación de la política y ésta sólo puede alcanzarse (1) si se toman en cuenta todas las cuestiones prácticas y operacionales implicadas en la implementación, (2) si responde a un conocimiento realista y preciso de la diversidad de entornos sociales en que debe ser aplicada, (3) si el ente formulador tiene capacidad para la mejora continua de la política, y (4) si la política es bien entendida por todos los actores que tienen algún rol en su puesta en práctica.
La viabilización de estos nuevos modelos exige que el centro formulador de la política -principal- disponga de la capacidad para formular juicios válidos sobre si la implementación es positiva o negativa y sobre qué hay que hacer para mejorarla. La fijación realista y sensata de metas que reflejen los resultados de política que se pretenden y que puedan interiorizarse por los operadores de línea es un prerrequisito. Como también lo es el establecimiento, siempre que resulte posible, de mediciones efectivas del desempeño de modo tal que todos los implicados en la calidad de la prestación puedan acceder en tiempo a su conocimiento.
La capacidad crítica del nuevo formulador de políticas es aquella que le permite conocer por qué una meta no está siendo debidamente alcanzada y cuál es la respuesta apropiada a este fallo detectado. Esto implica capacidades de gestión de conocimiento intra e interorganizativo muy destacadas. Por ejemplo, la no realización de las metas puede deberse a una pobre gestión central, o a una pobre gestión local, o a un pobre diseño de la política, o de sus metas, o a un cambio inesperado del entorno, o a la oposición pública, o a un financiamiento inadecuado, o a incentivos inadecuados, o a estrategias inadecuadas de recursos humanos o de tecnologías, o a marcos regulatorios inadecuados, o a la no compartición de la política por muchos de los actores implicados, o por fallos en la programación … Hacer juicios de este calibre requiere en el centro formulador una capacidad no sólo analítica sino experta, con experiencia preferentemente adquirida en previos trabajos en la línea operativa; requiere el acceso a múltiples fuentes de información y apreciación (incluidos los usuarios, los empleados públicos, las inspecciones, las mediciones … ), así como el uso de consultoría externa.
Todas estas consideraciones militan a favor de la fuerte conexión entre las unidades de políticas públicas ministeriales y la dirección ejecutiva de los servicios en línea. También a favor de la necesaria conexión entre estas unidades y la Agencia Nacional de Evaluación u organismo similar.
3. PROPUESTAS. PROPUESTA DE CREACIÓN DE UNIDADES DE POLÍTICAS PÚBLICAS PROFESIONALIZADAS EN EL MARCO DE UN GOBIERNO HOLÍSTICO
3.1. El gobierno holístico
En el panorama de los analistas del Gobierno y la Administración comparada, cuando se comentan los defectos de la administración y las políticas públicas, siempre surge como una explicación poderosa la insuficiente coordinación y coherencia de la acción de los Gobiernos. La coherencia del Gobierno se mantiene como una piedra filosofal de la buena administración, que obliga a una tensión y revisión casi permanentes de la organización y los procedimientos gubernamentales, aún sabiendo que si bien es mucho lo que puede avanzarse, no hay soluciones mágicas que puedan cerrar el tema para siempre (OCDE, 1996,2004).
Los gobiernos tienen como una labor esencial la de cuidar del funcionamiento colectivo del gobierno (MüIler-Rommel, 1993). Los Presidentes, así pues, son la cabeza de un gobierno que está estructurado por funciones y que se desagrega hacia abajo en una infinidad de unidades, cada una con su específica área de responsabilidades. Pero el Gobierno, al final, de cara a la ciudadanía e institucionalmente es uno. El ejecutivo como institución, como dimensión de la Polity, es básicamente una unidad. Evidentemente, el grado de cohesión puede ser mayor o menor pero, con independencia del grado de fragmentación, es necesario que se desarrolle una función de conducción global en el nivel gubernamental (Heywood & Molina, 2000). Como dice Peters (2005, p. 7):
«Una consecuencia positiva para la coherencia y coordinación gubernamental proviene del énfasis puesto en los últimos veinte años de reformas en la gestión estratégica yen la selección de Objetivos más claros para el sector público. Una de las primeras cosas que el político y el administrador descubren hoyes que la mayoría de los objetivos estratégicos de los gobiernos atraviesan las divisiones organizativas convencionales y requieren trabajar horizontal o transversalmente. De este modo, ejercicios tales como la implementación de las Áreas de Resultados Estratégicos en Nueva Zelanda, los Portafolios Estratégicos en Finlandia y (en grado más limitado) la Ley de Resultados y Desempeño del Gobierno de los Estados Unidos requieren que los Gobiernos piensen colectiva y horizontalmente sobre las metas que se proponen para su mandato y lo que deberán hacer para conseguirlas. Estos programas se encuentran con que las estructuras departamentales y jerárquicas existentes no son adecuadas para la gestión gubernamental estratégica. Pero en la medida que los gobiernos quieran dirigir por resultados estratégicos bien establecidos resultará más evidente la necesidad de coordinar diversos programas a cargo de diversos Departamentos en la medida Que todos son relevantes para la consecución de los resultados propuestos».
En general, parece que por algunos Gobiernos se abandona el modelo funcional de estructuración, donde cada departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros o análogas. y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un modelo holístico. La verdad es que no se sabe muy bien a qué nos referimos cuando se habla de gobierno holístico, porque puede referirse a mayor coordinación horizontal entre diferentes áreas de políticas en el gobierno central, o a mayor coordinación vertical intergubernamental, o a mayor coordinación en la prestación de servicios en el terreno. Normalmente, y ésta es la opción de este texto, se refiere a la búsqueda de una mayor coordinación entre las áreas de políticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su «visión de túnel» y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinérgicas en el gobierno. Podríamos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y ministerios trabajar más allá de sus límites competenciales para alcanzar objetivos comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La coordinación puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando contradicciones entre unidades de gobierno. Segundo, buscando una cooperación pero manteniendo cada uno sus objetivos. Tercero, compartiendo objetivos, que es el verdadero gobierno holístico (Christensen & Laegreid, 2007). En términos ideales, el gobierno holístico implicaría trabajar por opciones en la formulación de políticas y también en su implantación.
3.2. Trabajando coordinadamente en el marco de opciones estratégicas
De cara al fortalecimiento de la acción estratégica de la Presidencia y sin olvidar las funciones de coordinación, consideramos importante la generación de todo un conjunto de instrumentos y estructuras que incentiven el pensamiento estratégico y su integración holística en la acción de la presidencia.
Sintetizando, en primer lugar, podemos considerar como necesaria la existencia de un órgano altamente formalizado de coordinación y control negativo, que se puede denominar Consejo de Ministros, Gabinete u otro nombre que se considere adecuado, con su correspondiente Consejo preparatorio de la reunión. El Consejo de Ministros no es un órgano absolutamente necesario en un régimen presidencial, pero sí puede ayudar en la toma de decisiones institucionalizadas del presidente, por ejemplo, en aprobación de normas jurídicas, en modificaciones presupuestarias, en grandes contratos, etc. Este órgano, que, junto a su labor de debate político, controla que no existan errores jurídicos y técnicos en esa toma de decisiones, puede ser ayudado por un órgano con funciones preparatorias, más técnico y menos político, que realice un expurgo de temas, problemas y proyectos, de forma que al Consejo sólo lleguen aquellos que cumplen con todos los requisitos técnicos, jurídicos y procedimentales.
Segundo, en todo caso, este control negativo y formal, debe ser acompañado de un sistema de control propositivo, un sistema de análisis y control estratégico, de forma que el Gobierno centre su actividad en los verdaderos problemas y retos estratégicos del país. Ello implica trabajar por un Gobierno estratégico u holístico; este tipo de gobierno debe identificar cuatro, cinco o seis ejes estratégicos en torno a los cuales estructurar la acción de gobierno, procurando que todos los ministerios y agencias colaboren eficazmente en alcanzar tales objetivos.
Tercero, los ejes estratégicos son por definición interministeriales. Por ello, para cada uno de estos ejes debería crearse un comité en el que estén presentes todos los ministerios afectados o que pueden afectar la consecución de los objetivos estratégicos. En suma, debe haber Comités interministeriales por cada uno de los ejes estratégicos, presididos y dirigidos por un Vicepresidente o Ministro líder.
Cuarto, una vez formalizados los Comités, es necesario coordinarlos a un nivel superior, de naturaleza altamente política, que constituye la cima del ejecutivo. En consecuencia, el Presidente y los Vicepresidentes o Ministros Líderes integrarían la Comisión Estratégica del Gobierno.
Quinto, se podrían crear órganos para el fortalecimiento de la capacidad de dirección política estratégica del Presidente, esos órganos serían los Ministros sin cartera y los Ministros junior. Tales ministros, sin tener que gestionar un amplio departamento, podrían ser encargados de gestionar temas relevantes para la estrategia presidencial, de forma que realicen una labor de formalización y seguimiento de proyectos considerados importantes por la Presidencia.
Sexto, la estructura de coordinación aconseja que los ministerios con cartera tengan, junto al ministro, un solo viceministro, el cual formaría parte de la Comisión de Viceministros y Secretarios de Estado, que es la Comisión preparatoria del Consejo de ministros. Los Secretarios de Estado sólo formarían parte de la Comisión cuando se trataran temas que les atañen específicamente.
Séptimo, se considera aconsejable tener una estructura estable de dirección profesionalizada en el servicio público, sobre todo en la labor de Secretario Permanente del Departamento, configurado como un directivo público altamente profesionalizado, que asumiría la dirección de los servicios comunes del Departamento bajo la inmediata dirección política del Viceministro.
La capacidad de formulación de políticas públicas es una capacidad claramente gubernamental pero que los altos niveles de la Administración Pública tienen que proveer profesionalmente. El análisis de políticas públicas es hoy un saber académico y profesional que necesita ser fortalecido en y para todo el alto gobierno. No basta al efecto con fortalecer los Gabinetes ni mejorar la gestión de la información y el conocimiento. Proponemos la creación en la Presidencia del Poder Ejecutivo, en los diversos Departamentos ministeriales y en las Delegaciones territoriales del Gobierno de Unidades de políticas públicas. Las consideraciones que siguen tratan de ayudar a su fundamento funcional y a su configuración organizativa.
3.3. La creación de Unidades de Políticas Públicas profesionalizadas
La creación que aquí proponemos se corresponde con nuestras propuestas de Gobierno estratégico u holístico. Esta propuesta creemos que no pasa por la expansión y el fortalecimiento de los actuales Gabinetes u órganos de apoyo al Presidente, que en nuestra tradición política y administrativa están principalmente vinculados a la asistencia política y técnica en el día a día del Presidente, los Ministros y los Secretarios de Estado. La consideración de sus miembros como personal de confianza o asesoramiento especial, su régimen de nombramiento y cese y su sistema retributivo y de incentivos, así como su percepción como órganos de naturaleza estrictamente política, los hacen tan necesarios como poco convenientes para alojar institucionalmente la capacidad gubernamental de apoyo técnico y profesional a la formulación de planes, programas, estrategias y políticas que combinen las acciones a corto con la visión a largo plazo.
El momento para la creación de estas Unidades es especialmente oportuno. En realidad, no puede haber problema importante para el futuro que no sea objeto de información, análisis o consideración de estrategias y escenarios por parte de las unidades de políticas públicas del Gobierno central. Éste no puede aportar sólo inteligencia de gestión sino también y principalmente inteligencia para la producción de las políticas que antes llamábamos de «orden superior», es decir, de las intervenciones que marcan cursos históricos para los países.
Consideremos, en primer lugar, la Unidad de Estrategia y Políticas integrales del Presidente. Dicha Unidad puede inicialmente componerse por 20 ó 30 profesionales reconocidos, competentes en diversos ámbitos analíticos, interdisciplinares, combinando funcionarios públicos junior y senior con personal laboral procedente de los Departamentos universitarios, de institutos de investigación y del sector privado y voluntario. Su liderazgo debería recaer en una personalidad altamente cualificada en términos analíticos y de experiencia, que goce de la confianza del Presidente y que actúe reportando al Director del Gabinete de la Presidencia. Su nivel orgánico podría ser el de Director General, aunque la Unidad no se configuraría como Dirección General.
Entre las funciones a asumir por esta unidad central se contarían las siguientes: (a) apoyar al gobierno en la elaboración de visiones y estrategias a largo plazo con sus correspondientes ejes estratégicos; (b) elaborar las estrategias y políticas que le solicite el Presidente o el Gobierno y en especial las que por su transversalidad requieran un alto grado de coordinación interministerial; (c) preparar un Informe al Parlamento sobre los desafíos de futuro; (d) colaborar con los Ministerios en la elaboración de sus políticas y estrategias; (e) apoyar la creación y fortalecimientos de capacidades institucionales estratégicas y de políticas en los Ministerios y Delegaciones territoriales del Gobierno …
Para el ejercicio de estas y otras funciones, las Unidades de Estrategias y Políticas asumen la responsabilidad de gestionar los datos, información y conocimiento necesarios creando al efecto los observatorios, redes u otros instrumentos que se requieran en cada caso. Asumen asimismo la política regulatoria del Gobierno y de los Departamentos. En la realización de todas estas tareas y funciones mantienen una estrecha colaboración con la Agencia Nacional de Evaluación (donde exista).
También deben irse creando progresivamente Unidades de Políticas y Estrategia en los Ministerios y en las Delegaciones territoriales del Gobierno. En los Ministerios formando parte de una concepción renovada de los servicios centrales que atienda al fortalecimiento de las funciones estratégicas, de políticas, planificadoras y reguladoras de éstos. La Unidad podría situarse b~o la dirección política del vice ministro y bajo la dirección técnica de una persona altamente cualificada, con categoría de Director General, integrado por un núcleo de entre 10 a 20 personas, interdisciplinar y de procedencia interna y externa a la Administración. Esta unidad se estructuraría como una fuerza de tarea permanente, en conexión directa con los centros decisores del Departamento, conocedores del día a día, pero suficientemente desvinculados para poder aportar pensamiento innovador y visión a largo plazo. Estas unidades departamentales trabajarían en red con la Unidad Central y todas ellas con la Agencia Nacional de Evaluación (donde exista).
Defendemos la creación de estas Unidades también en las Delegaciones territoriales del Gobierno en coherencia con la recomendación de fortalecer política y técnicamente la acción del Gobierno y de la Administración central en el territorio (excepto en los países de federalismo cooperativo, donde el gobierno central no actúa directamente en el territorio). Creemos que el Gobierno debe tener un plan político director para cada territorio del país que integre el conjunto de actuaciones y servicios de la Administración central y los visibilice ante la ciudadanía. Ello exige que se tenga un conocimiento muy acrisolado de los desafíos de cada territorio y de la forma en que la Administración central, en cooperación con las otras Administraciones, y en la medida de sus competencias, puede contribuir a su respuesta.
La suma de todos estos instrumentos, de forma coherente y sistemática entendemos pueden contribuir a reforzar la necesaria labor estratégica y coordinadora del Alto Gobierno.
Bibliografía
Agranoff, R (2007). Managing Within Networks. Washington: Georgetown University Press.
Beck, U. (2005). Power in the Global Age. A New Political Economy. Cambridge, Polity Press.
Bresser, L.C. (1997). «Una reforma gerencial de la administración pública en Brasil». Revista del
CLAD Refm-ma y Democracia, 9: 61-102.
Bresser, L.C. y Cunill, N. (1998). Lo público no-estatal en la refm-ma del estado. Buenos Aires, Paidós.
Campbell,J.L. (1998). «Institutional analysis and the role ofideas in political economy». Theory and
Society, 27, 377-409.
Castells, Manuel (2010). Comunicación y poder. Madrid: Alianza Editorial
Christensen, T. y Laegreid, P. (Eds.) (2007). «The \<\-‘hole-of-Government Aproach to Modernization».
En Hermann Hill: Modernizing Government in Europe. Nomos: Baden-Baden.
Dror, Y (1995). «Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos en materia de formulación de
políticas». Documento para la 12′ reunión de expertos del Programa de Naciones Unidas en
Administración y Finanzas Públicas.
Goldstein, J. y Keohane, RO. (Eds.) (1993). Ideas and Foreigrt Policy: Beliefs, Institutions, and Political
Change. Ithaca: Cornell University Press.
Heifetz, R. A. (1994). Leadership without easy answers. Cambridge, Mass.: Harvard University Press,
Heifetz, R A. Y Laurie, D. L. (1997). «The Work ofLeadership. Leaders do not need to knowall the
answers. They do need to ask the right questions». Harvard Business Review, Oanuary-February
1997),124-134.
Heifetz, R. A., Linsky, M. y Grashow, A. (2009). The Practice of Adaptive LeadershiP, Cambridge, Mass.:
Harvard Business School Press.
Heywood, P. y Molina, 1. (2000). «A Quasi-Presidential Premiership: Administering the Executive
Summit in Spain». En G. Peters, RA.W. Rhodes, y V. Wright (Eds.) , Administering the Summit.
Londres: McMillan.
Horkheimer, M. (1946). EcliPseofReason. Londres: Continuum.
House of Commons. Public Administration Select Committee (2007). Governing the Future. Second
Report ofSession 2006-2007, 6 de marzo de 2007.
Kooiman,]. (1993). Modern Governance. Londres: Sage.
Lasswell, H. (1951). «The Policy Orientation». En D. Lerner y H. D. Lasswell (Eds.), The Polu)’ Sciences
3-15. Stanford: Stanford University Press.
Metcalfe, L. (1993). «Public Management: From Imitation to Innovation». En]. Kooiman (Ed.),
Modern Governance. Londres: Sage.
Müller, W.C.; Philipp, W. y Gerlich, P. (1993). «Prime Ministers and Cabinet Decision-making Processes».
En]. Blondel y F. Müller-Rommel (Eds.), Governing Together. Londres: MacMillan.
Müller-Rommel, F. (1993). «Ministers and the Role ofthe Prime Ministerial Staff.» En]’ Blonde! &
F. Müller-Rommel, (Eds.), Governing Together. Londres: MacMillan.
OECD (1996). Building Policy Coherence: Tools and Tensions. París: OECD.
O ECD (2004). Policy Coherence and Development Evaluation. Concepts, Issues and PossibÚ! Approaches. París:
OECD.
Peters, G.B. (2005). Concepts and Theories of Horiz.ontal Policy Management, X Congreso Internacional
del Ciad sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18-21
octubre 2005.
Peters, G. (2007). «Globalización, gobernanza y Estado: algunas proposiciones acerca del proceso
de gobernar» en Reforma y Democracia, 39 (octubre), 33-50.
Peters, G. , Rhodes, RA. W., y Wright, V. (Eds.) (2000). Administering the Summit. Londres: McMillan.
Prats, J. (2007). Políticas de buena administración para la AGE. Un Enfoque de Gobernanza Democrática.
Informe Final al Gobierno de la Comisión de Estudio sobre la Situación Actual y Perspectivas
de la Administración General del Estado.
Rhodes, R w.A. ( 1997) . Understanding Governance: Policy Netwarks, Reflexivity and Accountabililty,
Open University Press UNDP / PNUD.
Sunstein, C. (1999). «Agreement without Theory,». En S. Macedo (Ed.), Deliberative Politics: Essays
on Democracy and Disagreement. New York: Oxford University Press: 123-150.