Para unas Agendas Urbanas transformadoras, evitar el peligro del eterno retorno de ideas fallidas

Para unas Agendas Urbanas transformadoras, evitar el peligro del eterno retorno de ideas fallidas.

Se recuperan ideas antiguas con nuevas denominaciones, pero si no se corrigen los fallos que hubo en su aplicación, estamos abocados a nuevos fracasos.

1. El retorno acrítico de las antiguas ideas e instrumentos con nombres nuevos

Es habitual en políticas públicas que se pongan de moda nuevos conceptos e instrumentos como por ejemplo Reingeniería, Agendas 21, Tolerancia 0, entre muchos otros. Son conceptos que la gente utiliza y sobre todo habla mucho de ellos, pero al cabo de un corto período de tiempo desaparecen del mapa de las políticas públicas como una moda pasajera, y otros conceptos de éxito les sustituirán en el “hit parade”: Smart Cities, SROI, Accountability, etc. para fenecer también, y ser sustituidos la mayoría de las veces por nombres nuevos pero que respondían a ideas anteriores que se habían puesto de moda y resurgían después de haberse eclipsado durante épocas. Pero lo que es más grave es que las denominadas nuevas ideas e instrumentos no aparecen como fruto de una evaluación y una reprogramación de las anteriores, que respondiera mínimamente a los motivos que provocaron su eclipse. Al no hacerlo, el destino de la moda será un nuevo fenecer, sin aportación sustancial durante su corta vida.
Así, por ejemplo, la reingeniería que tenía como objetivo repensar los procesos para cumplir objetivos de una manera más eficaz, eficiente y económica, partía de mitades de los años 90 de las mismas finalidades y compartiendo metodologías con el llamado presupuesto en base 0 de finales de los 70 e inicios de los 80. No pocos ayuntamientos españoles en los inicios de la democracia escogieron este método para intentar cambiar las políticas públicas y los presupuestos incrementalistas en los que se basaban, y desgraciadamente aún se basan. Tanto la reingeniería como los presupuestos en base 0 parten de las mismas preguntas: ¿Para qué sirve lo que se está haciendo? En caso de que no se hiciera, ¿Qué pasaría? En caso de que sirva para algo y tuviera alguna consecuencia su aplicación, la pregunta es: ¿Hay otro modo de hacer las cosas? Si lo pudiéramos visionar, ¿Sería más eficaz, eficiente y económico el nuevo programa o procedimiento? Eran sin duda, y son, preguntas clave para una innovación en las políticas públicas. Pero ¿Por qué dejó de hablarse del presupuesto en base 0? La respuesta es que no se ha evaluado y no se han considerado elementos que van en su contra como: la institución pública como garante de derechos y estabilidad institucionalidad, los obstáculos al cambio por parte de los profesionales de carrera en la administración, la existencia de “caladeros de votos” para la dirección política. Estas dificultades, entre otras, promovieron el desuso de los presupuestos en base 0. Al cabo de unos años la necesidad de innovación, de eficacia y eficiencia en las administraciones públicas continuaba siendo una realidad y volvieron las mismas preguntas y el mismo método, pero con el nombre cambiado, a alguien se le ocurrió “inventar” lo que ya existía: la “reingeniería”, y no aportó ni siquiera los correctivos para poder solventar las dificultades en las que se encontró el “base 0”.
Otro ejemplo es el coste/beneficio, bien formulado entre otros por el que ha sido premio Nobel de economía Joseph Stiglitz[1], que se utilizó en los 70 y principios de los 80. Se trata de conocer los beneficios a la sociedad del coste de un programa o proyecto financiado con fondos públicos. Ya sea la comparación entre los gastos e inversiones públicas para la construcción de una carretera entre dos municipios con el incremento de P.I.B. producido o esperado entre los dos municipios. O bien el retorno social en términos de prevención, medido en términos económicos, del coste de crear y mantener anualmente los servicios dirigidos a la juventud en riesgo de exclusión. El coste/beneficio se pensó para tener un instrumento para poder elegir entre proyecto o políticas públicas, al encontrarse la mayoría de las inversiones públicas en un contexto de no mercado. Las dificultades de la aplicación generalizada del método son importantes: el coste mismo del análisis coste/beneficio, el hecho de que en no pocos casos no tiene sentido este análisis puesto que se trata de garantizar derechos y deberes de la ciudadanía, se comparan inversiones públicas cuyos objetivos son muy diferentes y, por tanto, es imposible la medición de la eficacia, o tiende que la administración actúe más como empresa que como institución democrática. El coste/beneficio sí se ha evaluado en sí mismo, pero son poco conocidos sus resultados por los elaboradores de políticas públicas. La exigencia de rendición de cuentas acerca de las inversiones públicas se ha mantenido, y a principios de los 2000, salió un nuevo método “SROI” (social return on investment) que no asumía las dificultades y obstáculos que habían sido contrastados en los “análisis coste-beneficio” y está cayendo en las mismas.
En el caso de las agendas urbanas promovidas a raíz de los ODS (objetivos de desarrollo sostenible) de NNUU son el recambio con mucha más resonancia de las agendas 21 también promovidas por Naciones Unidas. La gran importancia de los ODS y el necesario impacto que deben tener en nuestras ciudades para avanzar simultáneamente en la igualdad social, en una respuesta positiva al cambio climático y en la gobernanza de nuestras ciudades, obliga a que las agendas urbanas se doten de metodologías que superen los errores que se cometieron en las ya olvidadas agendas 21 que también eran agendas para las ciudades.

2. Peligros para las agendas urbanas.

En la cumbre de Río o cumbre de la tierra en el año 1992 promovida por Naciones Unidas, los gobiernos participantes se comprometieron a impulsar los programas 21 en sus respectivas ciudades, y la carta de Alborg de la UE en 1994 promovió en coherencia con la cumbre de Río las agendas 21. El también denominado programa 21 se articulaba en 40 capítulos agrupados en 4 grandes secciones: dimensiones económicas y sociales, conservación de los recursos para el desarrollo, fortalecimiento del papel de los grupos principales y medios de ejecución. En efecto, los gobiernos impulsaron la elaboración de un diagnóstico y la identificación de las principales propuestas para el desarrollo sostenible en las ciudades que integraban su estado. No obstante, una vez pasado el tiempo del diagnóstico y de la elaboración de las propuestas, que se hicieron con la participación de la sociedad civil en la mayoría de los casos, estas agendas desaparecieron, y no conozco ningún caso de evaluación y reprogramación de estas.
En qué fallaron dichas agendas. Los principales errores en las agendas realizadas en Cataluña, detectados por quién suscribe, fueron:
–  No contenían una estrategia que fuera compartida y asumida por los principales actores y sectores económicos y sociales con impacto en el desarrollo sostenible urbano.
–  No se crearon redes y espacios de cooperación público-pública y público-privada para desarrollar los proyectos clave de dicha estrategia.
– La participación se organizó para recoger ideas de la ciudadanía, peo no se identificaron con claridad los intereses y necesidades legitimas del conjunto de sectores ciudadanos. Con lo que no se produjo el compromiso ciudadano con las agendas.
–  Los consensos fueron sobre objetivos de carácter muy general, lugares comunes y en la mayoría de los casos no se produjeron acuerdos concretos.
–  No se creó una organización o un espacio entre los actores implicados en las propuestas para impulsarlas de manera coproductiva.
–  No se buscaron, ni comprometieron, fuentes de financiación.
Estos fueron los principales inconvenientes de las agendas 21 en Cataluña, pero nada nos hace sospechar que esto pudiera generalizarse en el Estado Español y en la Europa Mediterránea.
¿Qué está aconteciendo con las agendas urbanas hasta el momento?
Las agendas urbanas, como bien podíamos sospechar, en su mayoría no parten de una evaluación de los obstáculos de las agendas 21, con lo que no disponen de instrumentos para lograr un impacto en los procesos de cambio urbano en la dirección de los ODS. Este es el principal escollo.
Hasta ahora el desarrollo de las agendas urbanas en España tiene un aspecto positivo, se intenta comprometer a las comunidades autónomas y a las principales ciudades para elaborar sus agendas de manera complementaria y coordinada. Se ha creado, a nivel de gobierno español, un comisionado específico para impulsar estas agendas. En algunas comunidades autónomas ya se han realizado agendas urbanas, sin duda la de Andalucía ha sido pionera y en el otoño 2019, para mí la más singular y concreta, al identificar -para el conjunto del sistema urbano andaluz- los hechos más relevantes desde la perspectiva del desarrollo sostenible, los retos que es necesario plantearse, así como las líneas de actuación y los ejes de actuación para poder abordarlos. También diferentes ciudades y provincias han establecido estas agendas urbanas con un buen sistema de indicadores para medir los avances y retrocesos de sus territorios. Buena parte de los ayuntamientos de las grandes ciudades españolas están adaptando sus programas de actuación a los objetivos ODS.
Es un buen inicio. Pero, en buena parte, de las agendas elaboradas tanto en algunas comunidades autónomas como en ayuntamientos encontramos algunos síntomas preocupantes dado que:

1. La mayoría de las programaciones municipales para adaptarse a los ODS o Agendas 2030 son un ejercicio de clasificación de las programaciones ya existentes. Desde los años 90 tres objetivos generales se han tenido en cuenta en casi todas las políticas públicas: desarrollo económico sostenible, cohesión social y lucha contra la pobreza, y calidad ambiental y ordenación sostenible del territorio. Estos objetivos en unos casos han impulsado estas políticas, y en otros han servido para justificarlas, pero les es fácil a los ayuntamientos de las ciudades adaptar sus programaciones a los ODS sin que ello signifique un nuevo avance en sostenibilidad, sino una más perfeccionada justificación.
2. Los ayuntamientos que han hecho un paso más y han o están elaborando agendas urbanas específicas, lo que más comúnmente hacen es identificar los sistemas de indicadores para medir la evolución temporal de los ODS en su territorio, lo que constituye en la mayoría de los casos un excelente trabajo. Pero, en la gran mayoría sólo se les da su valor actual, y no se especifica el valor que se considera posible y deseable de los distintos indicadores para el año 2030. De esta manera desaparece el compromiso de acción de la ciudad para avanzar en los ODS. La agenda urbana de esta manera constituye un conjunto de recomendaciones y de instrumentos de medición, pero no expresa una estrategia, y menos un compromiso de los actores implicados en la realización de los principales proyectos para avanzar en los ODS[2].
3. La cooperación internacional alemana ha elaborado un buen manual sobre la implementación de los ODS en las ciudades. Señala la necesidad de contar con una estrategia y con una gobernanza de esta. No obstante, no señala los criterios a los que debe responder dicha estrategia, y con respecto a la gobernanza se limita a insistir en la coordinación entre gobiernos, y entre los departamentos de un mismo gobierno. No se habla de la cooperación y el trabajo en red entre gobiernos y la iniciativa social y privada para implementar los proyectos clave de transformación urbana hacia el desarrollo sostenible, ni tampoco de criterios orientativos para canalizar las distintas estrategias y planes de actuación de los principales actores de la ciudad.

Esta ausencia de estrategia de ciudad para avanzar en los objetivos ODS, en las actuales agendas urbanas, y la carencia de objetivos y criterios de actuación para articular la gobernanza entre los distintos actores de los que depende mayoritariamente el futuro de la ciudad, hace que las deficiencias encontradas en las agendas 21, tengan el peligro de repetirse en las “nuevas” agendas urbanas.

3. Hacia unas agendas urbanas transformadoras.

Lo fundamental para el desarrollo sostenible es que exista en la ciudad una estrategia compartida que tenga el compromiso de acción y la disposición a la cooperación entre los principales actores de la ciudad tanto públicos como privados. Sin ello, las agendas urbanas son un documento de estudio y de recomendaciones genéricas con escaso o nulo impacto en la práctica. A su vez, las agendas urbanas deben contar con el soporte y la colaboración de la ciudadanía, y para ello se precisa que sus necesidades e intereses legítimos sean contemplados en la estrategia.
Para conseguir estas agendas urbanas transformadoras es importante la convergencia de los objetivos ODS con las metodologías y prácticas de los mejores planes estratégicos, que han contribuido a que las ciudades se transformaran hacia objetivos de progreso humano y sostenibilidad.
Las principales metas que conseguir con la agenda estratégica urbana son:
– Establecer unos objetivos a alcanzar, unas líneas de acción estratégica y unos proyectos clave oestructurantes que sean capaces de configurar un modelo propio y singular de la ciudad, no generalista o vago, que integre los objetivos de desarrollo sostenible con las principales finalidades que se plantea conseguir la ciudad o el área metropolitana. Se trata de que la transformación de la ciudad permita alcanzar los valores propuestos en los indicadores que miden el avance hacia los objetivos de desarrollo sostenible.
– Es preciso que los objetivos sean compartidos por los principales actores y sectores de la ciudadanía, y que puedan articular los proyectos y acciones concretas del máximo de dichos actores económicos y sociales para lograr avanzar hacia objetivos y metas de la ciudad.
– Identificar los proyectos tractores o clave, motores del cambio urbano singular de la ciudad y reprogramarlos para un mayor impacto en los ODS.
– Crear una organización de la cooperación pública y privada y pública-pública que mejore la capacidad de organización y acción de la ciudad para alcanzar el modelo de ciudad posible y deseable en el horizonte 2030.
– Promover y canalizar la participación ciudadana entendida como implicación y compromiso activo de la ciudadanía en la realización de acciones dirigidas hacia la obtención de un modelo de ciudad sosteniblemente desarrollada.
Para conseguir unas agendas urbanas transformadoras, a mi juicio, deben articularse las mejores aportaciones de los planes estratégicos que efectivamente han sido, y están siendo, guías de transformación urbana, con la clara identificación de proyectos transformadores que sean capaces de hacer avanzar los ODS en la ciudad. A esta articulación me he permitido llamarla: Agenda Urbana Estratégica 2030 (AUE 2030).
Las principales características metodológicas son las siguientes:

1. Está concebida con toda claridad como una estrategia transformadora de la ciudad impregnada por los objetivos de desarrollo sostenible. Es decir, según el esquema siguiente:

A partir del análisis de la situación actual que incluye por supuesto las tendencias del entorno y la previsión del impacto de los proyectos en marcha se visionan, en función de las posibles variaciones en las variables clave, los distintos escenarios posibles, y se escoge el modelo o visión de futuro de la ciudad. Se trata de pasar de la situación actual a la posible y deseable.

2. Aparte del análisis de los factores clave y específicos de la ciudad que condicionan el desarrollo sostenible y la cohesión social de una ciudad en un momento dado, es importante añadir, y sobre todo vertebrar en el conjunto del análisis sobre la situación actual de la ciudad, un sistema de indicadores que midan la situación actual de los ODS.
3. No obstante, es un tema fundamental en épocas de grandes turbulencias en el entorno económico social e institucional definir a dónde queremos llegar: el punto de llegada o visión de la ciudad a largo plazo. Para que se pueda definir con claridad la visión o modelo de ciudad al que se quiere, y es posible, llegar en 2030, la Agenda Urbana Estratégica debe de contener, como mínimo, los siguientes bases:

a. El posicionamiento geo-estratégico o rol y función específica en el territorio en el que es adecuado definir su estrategia, ya sea en la comarca, en la región o en las macrorregión internacional.
b. El modelo económico y los sectores estratégicos que configurarán su estructura productiva.
c. La situación social y demográfica a la que se quiere llegar en el horizonte 2030: nº de habitantes, distribución social y por edades, reducción de las desigualdades y pobreza, etc.
d. La organización de las distintas funciones urbanas en el territorio, espacio público, reducción de desequilibrios territoriales, etc.
e. El sistema de gobernanza. Es decir, la articulación entre la administración, la sociedad civil y el mercado, y el distinto peso de estos sectores en el sistema de gobernanza, los niveles de capital social a alcanzar, y las relaciones entre la administración, la ciudadanía y el conjunto de la población que vive, trabaja o lo intenta en la ciudad.
f. En el modelo posible y deseable de ciudad es preciso situar los indicadores de llegada de los ODS, es decir, el valor que aspiramos obtener en el largo plazo. El sistema de indicadores de los ODS no es aconsejable que sea un apartado del modelo de ciudad, sino que los distintos objetivos y los indicadores que los miden se encuentren integrados en las distintas bases del modelo de ciudad. Así, en la visión social se integrarán los objetivos e indicadores de reducción de las desigualdades y pobreza, en la visión económica los de trabajo, energía, producción y consumo responsable, etc. Es esencial, en una estrategia transformadora, no desligar los ODS del cambio urbano que se quiere producir.

4. La organización de los objetivos, proyectos y acciones que se consideran necesarias para lograr pasar de la situación actual a la posible y deseable debe ser doble. Por una parte, debe contener organizados por objetivos los principales proyectos que los actores están desarrollando o se disponen a desarrollar que impactan en dichos objetivos de ciudad. En segundo lugar, deben explicitarse los proyectos considerados claves o motores para la transformación urbana que deben desarrollarse a través de un trabajo en redes de colaboración o coproducción entre los distintos actores.

5. No puede existir una estrategia sin el diseño y la organización de un espacio de encuentro que permita la gestión de las redes de actores para desarrollar los proyectos motores. También los espacios para la participación y el despliegue del compromiso ciudadano. A su vez, deben establecerse los espacios para promover la participación y en especial el compromiso ciudadano. Teniendo muy en cuenta el no usar planteamientos ni metodologías de participación que sean inútiles y, lo que es peor, descohesionen socialmente la ciudad, sino que tengan garantías para avanzar en cohesión social y aumentar el capital de colaboración entre los distintos sectores de la ciudadanía.

En conclusión, el tema de las agendas urbanas para la obtención de los ODS en las ciudades es sin duda demasiado importante para que sea un retorno acrítico de antiguas ideas, y no aprovechemos su potencial transformador
 
 

[1]Stiglitz, J, y Rosengard, J,K. La economía del sector público (Barcelona, ed. Antoni Bosch, 2016, 4ªedición)
[2]Existe, entre las excepciones de agendas urbanas, una de muy notable: la de ciudad de Málaga, que sí define los indicadores de llegada en el 2030 e incluso más allá, y señala los proyectos a realizar, así como los actores principales, siendo un buen ejemplo a tener en cuenta en futuras elaboraciones de agendas urbanas. También es de destacar, a nivel de coherencia y amplitud de planteamiento, el de la ciudad de A Coruña, aunque esta ciudad no disponga de un sistema de articulación de actores que es imprescindible para iniciar el cambio urbano.