La participación como factor de fractura social: ¿Participación es decisión?[1]
Doctor en Sociología.
La participación ciudadana es un elemento de progreso y cohesión social si se realiza adecuadamente. Pero si no se tienen en cuenta unos elementos básicos puede derivar en conflictos y decisiones que solo favorecen a una minoría.
“El referéndum quería ser un instrumento de acercamiento, y se ha convertido en el símbolo del alejamiento de las preocupaciones de los ciudadanos” [2]
Jordi Hereu, alcalde de Barcelona (2006-2011)
La participación significa, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE), entrar junto con otros en un asunto o negocio o compartir la opinión, sentimientos o cualidades con otra persona. Es decir, tiene un significado que se relaciona directamente con cohesión, pero tal como se plantea el tema de la participación ciudadana en las políticas públicas acostumbra a ser un factor de descohesión social. Se acostumbra a ensalzar la participación cuando un partido está en la oposición y le acostumbra a ser incomoda cuando dicho partido ejerce las funciones de gobierno.
De las múltiples formas de participación en los asuntos públicos, me refiero en este capítulo a la participación en la elaboración de las políticas públicas, y muy particularmente en la participación del conjunto de la ciudadanía en las mismas.
1.1 La participación no puede plantearse como decisión sobre políticas y proyectos públicos: genera descohesión y, en no pocos casos, decepción, perplejidad y abstención.
De los factores que inciden en que la participación ciudadana sea un factor de descohesión social, el más general, importante y paradójico es entender la participación como decisión de la ciudadanía en relación con las políticas o proyectos públicos.
Decisión, se entiende fundamentalmente votación afirmativa o negativa, en una consulta popular sea esta presencial o electrónica con la voluntad o obligación moral explícita de considerarla vinculante por parte del gobierno. La respuesta binaria, el “sí” o el “no”, lógicamente divide a la población, pero no resulta problemática si se dan dos condiciones: la primera, que exista una alta participación, la segunda que el resultado tenga una gran mayoría favorable, cercana al 65-70% o más. Pero este tipo de consultas en general no tienen estas características y, lo que es más grave, se acostumbra a plantear la consulta decisoria en temas que son de alta complejidad técnica y conflictividad en la ciudad. Es este tipo de consultas vinculantes las que generan fractura entre la ciudadanía, dividiéndola en dos segmentos separados sin vinculaciones entre ellos, lo que constituye un factor de descohesión social.
Pero hay otra razón estructural tanto o más importante: estamos avanzando hacia sociedades cada vez más complejas, es decir, se incrementan las variables que segmentan a la población en un número mayor de clases sociales, de tipos de familia, de opciones religiosas e ideológicas en general. Esto significa que cada vez es más difícil, ante un programa o proyecto público, resumir la opción en términos binarios de sí o no. Si se plantea de esta manera se produce cada vez más una gran decepción puesto que existen una pluralidad de situaciones que no pueden ser consideradas y mucho menos articularse en una respuesta binaria.
Una sociedad compleja exige hacer consultas diferenciadas y en profundidad a los distintos actores implicados en una política pública, y a los sectores previsiblemente más beneficiados y perjudicados, para poder presentar un proyecto que pueda ser ampliamente compartido o que agrupe una amplia mayoría.
Es muy importante tener claro que sólo existe la ciudadanía, si tenemos en cuenta a un colectivo que tiene derechos y deberes. Sociológicamente no existe la ciudadanía, existen ciudadanías. Pensar, en una ciudad compleja, que la opinión mayoritaria con una débil mayoría o con una baja participación es la opinión de la ciudadanía es una entelequia descohesionadora.
Otro gran error consiste en presentar a consulta decisoria proyectos de gran complejidad técnica que resultan de difícil comprensión y opinión por parte de la mayoría de la ciudadanía, lo que retrae la participación en una consulta.
Estos tres errores se cometieron en el denominado referéndum de la Diagonal (fue legalmente una consulta con el compromiso del gobierno de seguir el resultado de la misma) promovido en el año 2010 en Barcelona por parte del gobierno del alcalde Jordi Hereu. Errores que llevaron a que la participación sólo fuera del 12% y tuviera un rechazo del 79% de los ciudadanos que optaron por la denominada opción C que expresaba la negativa a las dos alternativas planteadas por el gobierno municipal. En efecto:
– Se planteó un tema de movilidad por la Diagonal de alta complejidad técnica y que no era del interés de toda la ciudad.
– Se propusieron tres alternativas: dos proyectos de movilidad municipal y otra que señalaba que ni uno ni el otro. Ganó este como se ha señalado debido a que canalizó el descontento ciudadano en una época en que la crisis social y económica de la ciudad era intensa.
– En tercer lugar, el ayuntamiento perdió la consulta porque no hizo aflorar la opinión de los actores que podía ser favorables, y se movilizó, de manera autónoma, el único actor que realmente percibía que podía resultar perjudicado en relación con los dos proyectos: el sector del taxi. Los actores que podían estar interesados no se movilizaron, haciendo una vez más realidad el consejo que Maquiavelo dio al Príncipe: no sólo te preocupes de los que están en la plaza protestando por tus leyes, ten en cuenta también a los que están de acuerdo con ellas y se quedan en casa[3]. El gobierno de Barcelona no movilizó o no dio los canales de expresión adecuados a los nuevos actores.
En este caso, no ocurrió fractura social porque no se dualizaron los resultados de la consulta, que es lo que acostumbra a ocurrir. En esta ocasión el tema interesó tan poco que sólo movilizó a los partidarios del rechazo, que acostumbran a ser los primeros en movilizarse. La consulta sin embargo no cohesionó a la ciudad, como hubiera sido el deseo del gobierno que cayó en la falacia de que la participación cohesiona, sino, como bien señaló de manera muy sincera el entonces su alcalde Jordi Hereu, sirvió para constatar el alejamiento del gobierno municipal de las preocupaciones de la ciudadanía.
El planteamiento de la consulta del 2010 fue sin duda honrado en su planteamiento y desarrollo, pero en no pocas ocasiones las consultas decisivas, denominadas habitualmente como referéndums, son objeto de fácil adulteración y su tratamiento acostumbra a ser arbitrario, como veremos seguidamente. Antes, estimo necesario señalar que la consulta ciudadana es del todo interesante, desde el punto de vista de la cohesión social, cuándo se dan las siguientes condiciones: (1) ha existido una escucha previa y (2) se ha elaborado posteriormente un proyecto que vertebra efectivamente los intereses legítimos de la mayoría de actores en presencia y sectores potencialmente beneficiarios de la medida, y (3) representa un proyecto estratégico con carácter innovador para el conjunto del municipio (un cambio en el sistema de movilidad, despliegue de infraestructura verde, nuevos usos de las zonas portuarias, etc.) de este modo se pretende certificar el apoyo ciudadano para un proyecto que va a cambiar la vida cotidiana de la ciudadanía y el futuro de la ciudad .
Señalaba que las consultas decisorias son altamente vulnerables a la arbitrariedad y a la adulteración. La arbitrariedad es consustancial en gobiernos locales que convierten la consulta ciudadana decisoria en su sistema de participación privilegiado. Es evidente que ningún gobierno local quiere plantear una consulta si cree que va a perder, y esto hace que los temas con previsiones poco claras no se presenten a consulta. Se genera de este modo una gran contradicción en el sistema de participación y una fuerte perplejidad ciudadana que pronto se da cuenta que la retórica de proximidad y de querer contar siempre con la participación de la ciudadanía es falsa.
Pero resulta sorprendente saber que las consultas ciudadanas pueden ser fácilmente adulteradas para favorecer la aprobación de temas de interés del gobierno y silenciar a los grupos de la oposición. El procedimiento para utilizar no es complicado, se utiliza a una asociación afín al gobierno y relacionada con la temática y se la subvenciona para que recoja el número de firmas necesarias, que fija el reglamento de participación, para convocar una consulta. El gobierno elabora la o las preguntas sobre un tema y generalmente ganará. Ganará debido a que la consulta no acostumbra a ser un tema de preocupación generalizada en la ciudad porque quizás ya le parece bien su funcionamiento en la ciudad, preocupa al grupo en el gobierno o sectores afines por diferentes finalidades, y al someterlo a consulta los que participan son los grupos interesados que, ya han sido previamente movilizados en la fase de petición de la consulta.
También acontece a la inversa. En procesos de amplia participación, pero desigual interés de la ciudadanía, como es el caso de los Programas de Actuación Municipal, grupos interesados de vecinos o grupos empresariales se organizan para lograr que su propuesta sea la más votada, aunque sólo interese a un grupo o sector reducido de la ciudad. Ante una pasividad generalizada los pocos que se movilizan por un interés concreto ganan, y aunque el proyecto pueda ser considerado disparatado por su coste o el bajo retorno de la inversión consiguen la legitimidad de la participación ciudadana que ha difundido el gobierno local, que queda preso de su propia ideología.
Es también muy habitual organizar consultas para temas de interés de la ciudad en plataformas digitales para las que se requiere un número reducido de interesados. Estas, consultas tienen el defecto de que solo se entera el público objetivo que está interesado en la propuesta. Constituye un procedimiento de que “unos pocos se lo guisan y se lo comen” con lo que la mayoría de la ciudadanía no se percata del tema, aunque bien es verdad estos temas acostumbran a ser de escaso interés ciudadano. Este escaso interés ciudadano contrasta tanto con la publicidad que se acostumbra a dar a estas plataformas por parte de los ayuntamientos, como con la grandilocuencia de un falso discurso sobre el gobierno de proximidad con la ciudadanía.
Otra forma de organizar la participación sesgada sobre una política o un proyecto acontece cuando no existe un análisis de los actores que intervienen en un tema, ni una identificación de los sectores ciudadanos que pueden ser beneficiados o perjudicados por dicho proyecto o política pública, y se utiliza un solo instrumento de participación, pongamos por caso una asamblea por supuesto decisoria a la que se convoca al conjunto de la ciudadanía, o a todo un barrio. Lo que acontece es que acostumbran a acudir a la convocatoria sólo una tipología de actores, los que están acostumbrados a participar en el modo de participación propuesto, y no asisten otros, por ejemplo, comerciantes, empresarios, personas con familiares a cargo, etc. no son muy propicios a acudir a dichas asambleas que además una persona es un voto. La participación, además decisiva, acostumbra a estar sesgada.
Así la participación ciudadana decisoria entendida muy a menudo como un instrumento de cohesión y buen gobierno acostumbra a ser todo lo contrario. No obstante, alejados de estos incorrectos e ideologizados planteamientos que son muy comunes en los ayuntamientos independientemente de su color político, la participación sí que es esencial para el fortalecimiento democrático y la gobernabilidad de la ciudad.
1.2 La participación como instrumento de cohesión social y buen gobierno.
En efecto existe otro enfoque a la participación, un nuevo paradigma, que da origen a no pocas metodologías e instrumentos de participación que generan cohesión social. Este paradigma se basa en los siguientes criterios:
– El interés general de la ciudad es una construcción colectiva. El interés general no viene definido por ninguna ley, esta en todo caso marca los límites de los procedimientos para identificarlos, ni ninguna filosofía, ni los resultados de ninguna ciencia social. El interés general es la articulación de los intereses legítimos de la mayoría de los actores y sectores de la ciudadanía. La identificación de este interés general o interés compartido por la gran mayoría de actores y sectores de la ciudadanía en las estrategias urbanas y las políticas públicas es la mejor garantía para conseguir una amplía cohesión social.
Es de gran importancia que los procesos participativos en políticas públicas que afecten a colectivos que no tienen hábitos de participar en asuntos públicos, y muy especialmente personas en situación de gran vulnerabilidad social se establezcan metodologías para poder identificar sus necesidades e intereses en la política pública. Una política que tiene que garantizar la cohesión contando con la opinión de todos implicados.
– Nuestras ciudades son cada vez más complejas y heterogéneas, es decir compuesta con más elementos y de naturaleza cada vez más distinta. Existen una gran variedad de variables que estructuran socialmente la ciudad, no es solo la distribución de la renta, sino también las desigualdades en la educación, al acceso a la cultura, al conocimiento, al capital social, el entorno de interacciones en los que se sitúan los individuos y grupos. Los valores que guían los comportamientos sociales y los ideales y objetivos a los que aspiran son cada vez más diferentes y líquidos. Tampoco existe una religión sino una pluralidad de religiones, y se distingue entre religión y religiosidad, etc. Por ello, buscar el interés general en una política pública, es una gestión de la complejidad y la heterogeneidad. Una gestión hetero-compleja, alejada de la simplicidad de los procesos participativos entendidos como decisorios.
– Garantizar el interés o la necesidad es clave para la estabilidad. Como decía Keynes a través de los intereses podemos alcanzar acuerdos, a partir de posicionamientos ideológicos sólo llegamos a situaciones conflictivas. Conflictos que no se sabemos de donde vienen, ni a dónde van. En cambio, a partir de intereses concretos, aunque aparezcan como contradictorios y conflictivos podemos gestionar el conflicto para llegar a un acuerdo. Un buen acuerdo no puede pasar de “pies juntillas” en los conflictos haciendo propuestas genéricas que no abordan las bases de las situaciones de conflicto, es necesario gestionarlos, pero con medios de negociación relacional. Es decir los que priorizan el fortalecimiento de las relaciones entre los actores de un conflicto. Téngase en cuenta que nos referimos a intereses legítimos desde el punto de vista legal y democrático.
Es muy importante tener en cuenta que no hay un solo proyecto para garantizar el interés es posible una pluralidad de proyectos, y entre ellos habrá los que permiten una mayor complementariedad para satisfacer necesidades y demandas de un mayor grupo de sectores de la ciudadanía.
– La participación no es sólo expresión de necesidades, e intereses. La participación es compromiso de acción de la ciudadanía en las políticas públicas y los proyectos que reflejan las necesidades e intereses en la gestión del cambio social en la ciudad. No se trata de participar solamente para dar ideas, recomendaciones o formular reivindicaciones, sino que se trata de que la ciudadanía haga ciudad responsabilizándose de llevar a cabo acciones bajo unos programas o proyectos compartidos que reflejen efectivamente
A partir de estos criterios el nuevo paradigma plantea los procesos participativos distinguiendo cuatro grandes fases. Escucha, Elaboración, Explicación, Ejecución (colaborativa) Por ello el nuevo paradigma puede denominarse de las 4 E.
– Escucha. Una vez identificados los actores que pueden facilitar o hacer fracasar una política pública, y también identificados los sectores beneficiados o perjudicados, se debe realizar una tarea de escucha activa de sus demandas e intereses legítimos. para poder establecer los criterios de actuación de las estrategia, políticas o proyectos efectivos que pueda complementar al máximo los intereses en presencia.
Lógicamente se deben utilizar diferentes instrumentos de participación para poder conectar adecuadamente con las diferentes tipologías de actores, puesto que es necesario adaptar los instrumentos de participación a la idiosincrasia de cada uno de los actores que es diferente. Cuando se utiliza un solo instrumento o modo de participación para una política o proyecto, sólo caben dos posibilidades: o se está utilizando la participación como medio de legitimación de decisiones ya tomadas, o no seconoce bien los mecanismos de participación.
– Elaboración. A partir del conocimiento de los intereses y demandas, convertidos en criterios de actuación se elabora el proyecto o política intentando aglutinar respuestas a los intereses o demandas legítimas del mayor número de actores y sectores de la ciudadanía, a ser posible pudiendo tener grupos de contraste y asesoramiento de actores y de personal especializado.
Es esencial gestionar el proceso participativo de tal modo que no se demanden proyectos concretos, sino que se identifiquen las demandas e intereses a los que debe responder el proyecto. Siempre hay más de un proyecto posible para alcanzar un objetivo social, y por ello son las personas expertas, los equipos técnicos los que deben elaborar los proyectos en base a los intereses mayoritarios de los distintos sectores de la ciudadanía. Es absurdo que un proceso de elaboración e incluso decisión sobre proyectos técnicos se plantee en un proceso participativo. También es una insensatez que un proyecto para una ciudad que debe ser útil a la ciudadanía se elabore bajo los criterios de una persona o equipo por muy prestigioso que sea internacionalmente. Cualquier proyecto debe responder a los intereses de la gran mayoría de los actores y sectores de la ciudadanía implicados. Otro absurdo es comprometerse a que un proyecto solicitado directamente por la mayoría de los sectores de la ciudadanía implicados en el mismo se pueda aprobar directamente por el gobierno municipal, sin que a nivel técnico se disponga de un proyecto o proyectos que pueda hacerlos viables. La decisión es política, no técnica, pero siempre la factibilidad debe de ser avalada técnicamente.
–Explicación. Una vez elaborados los programas o proyectos que recogen la realización de los intereses y demandas de la mayoría de los actores y sectores de la ciudadanía implicados en los mismos, es preciso explicar y mostrar lo más importante: como han sido recogidas sus demandas en el proceso participativo, y gestionar las últimas recomendaciones o demandas en un proceso participativo. Una vez el proyecto estará listo para ser aprobado, y existen las condiciones para fomentar la implicación ciudadana en el desarrollo y gestión del proyecto.
– Ejecución. La ejecución de un programa o proyecto es el último paso. Ahora bien, la gran diferencia de ejecutar un proyecto seguido de un proceso participativo como el que hemos señalado es que puede ser un proyecto coproducido que articules los recursos económicos o humanos de distintos actores
Este enfoque a los procesos participativos, cuando se aplica, cohesiona socialmente la ciudad, aglutina a la gran mayoría de actores y sectores en una misma política o proyecto de ciudad.
La complejidad social exige flexibilidad.
Para finalizar este apartado, no se puede dejar de denunciar la insensatez tan habitual en muchos gobiernos locales de disponer de normativas bien detalladas de todos los procesos participativos. Sin duda se hace con muy buena intención: se trata de dar garantías a la ciudadanía de que va a existir participación y cómo se va a producir. Pero se comete un grave error al homogeneizar los procesos de participación en todas las políticas públicas, y esto, en una ciudad compleja y en procesos de cambio permanentes, inflexibiliza y burocratiza los procesos de participación, y disuade a la ciudadanía de implicarse en los mismos. La solución es fácil, se trata de establecer unos criterios de actuación flexibles para que puedan ser adaptados en los procesos participativos de las políticas públicas.
1.3 La gestión de la participación en la buena gestión de los conflictos.
Un sistema de participación que contenga todos los requisitos y características de la participación como instrumento de cohesión social, puede ser un buen instrumento de prevención y sobre todo de buena y transparente gestión de conflictos. Buena gestión en el sentido que contribuye al cambio por la realización de proyectos, y favorece, además, la cohesión social. En efecto, si disponemos por cada tema, supuestamente conflictivo, de un buen análisis de actores y sectores de la ciudadanía implicados, con conocimiento de sus intereses, y , por tanto, conociendo cómo determinadas políticas pueden beneficiar a unos y a otros, se puede configurar la actuación o la política más ampliamente aceptada. Esto posibilita que puedan hacerse visibles todas las fuerzas que apoyan, y las pocas que se oponen. Por tanto, en cualquier decisión que se tome se muestra el abanico de actores y sectores de la ciudadanía que dan su apoyo, y, en consecuencia, se aísla al adversario que disponga de argumentos poco razonables, ya sea porqué defiende intereses poco claros o muy ideologizados.
[1] Una versión similar de este articulo ha sido publicada en el cuaderno nº 5 de la Asociación de profesionales AERYC (América, Africa Europa de Regiones y Ciudades)
[2] La Vanguardia 6/5/2010.
[3] Ver el libro de Maquiavelo, N. El príncipe, especialmente el capítulo 8.