Modelo de gobernanza: reflexiones y propuesta
Pedro Félix Novoa Castillo
Universidad César Vallejo; Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2186-7458
Rosalinn Francisca Cancino Verde
Universidad de Ciencias y Humanidades; Universidad Nacional Federico Villareal, Lima, Perú
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0249-5345
Un modelo de gobernanza será aquel que se conciba como un engranaje dinámico donde se tome en cuenta el marco normativo que brindará el soporte legal, los mecanismos de participación que será el soporte democrático, el ordenamiento territorial que constituirá el equilibrio geopolítico de un gobierno, los permanentes incentivos para agilizar los mecanismos y la generación y gestión de información que permitirá a los ciudadanos estar bien informados con un alto grado de pensamiento crítico.
Introducción
El contexto mundial experimenta con la globalización dos crisis de tipo financiera en las décadas del noventa y del dos mil. Los países denominados desarrollados incentivaron la interconexión del mercado y la economía con el objetivo de incrementar su poder hegemónico. Pero la situación crítica hizo que los países poderosos se agruparan en el grupo G-20 y propugnar una gobernanza del tipo global (en lo económico y político), que dista mucho de la idea inicial de gobierno global y jerárquico (Argüello, 2017, p.71). Y aunque en Latinoamérica luego de diez años de crecimiento, se pasó a una especie de estancamiento e inestabilidad de tipo económico y social, la exigencia de una eficacia en la gobernanza se volvió un imperativo (Brunner y Contreras, 2016). Es por todo esto, que el presente ensayo busca una aproximación semántica del término “Governance” o “Gobernanza” y luego se plantea una propuesta. Es importante reflexionar sobre lo que significó el rol que desempeñó las diversas instituciones con la internacionalización, la idea de los Estados Nación, las nociones de ciudadano, espacio físico o temporal, identidad y multiculturalidad dentro de un mismo entorno cultural; así como con la transmisión de conocimientos, saberes, pero también de meta relatos en sus respectivas coyunturas y circunstancias políticas (Luzón y Torres, 2016).
La gobernanza en estos últimos tiempos no es solo un término en boga como en su momento lo fue “globalización”, sino que al igual que este expresa una tendencia que se está observando cada vez más en el mundo, donde los políticos y sobre todo teóricos de las ciencias sociales observan cómo el propio mecanismo social pone en crisis sistemas arcaicos que, si funcionaron en su momento, no fueron por ellos mismos en sí, sino por la forma tan eficiente que fueron utilizados. La internacionalización produjo, para muchos la globalización. En cambio, con la gobernanza no fue la extensión de algo previo, sino más bien de su contradicción. De la visión tradicional de jerarquía rígida y unidireccional, se pasó a una visión holística de alta interacción entre sus componentes.
Pero cómo surgió todo, se puede comenzar con Martínez y Espejel (2015) quien expresa que, en los ochenta, la gobernanza era un concepto empleado en el sector privado relacionado con la búsqueda de una mejor relación interdependiente de la gestión corporativa con sus proveedores y clientes. A fines de los noventa, el Banco Mundial adoptó la gobernanza al sector gubernamental, relacionándolo con la necesidad de los gobiernos a asociarse más y mejor con los problemas de su sociedad. Años después, Kooiman describiría a la gobernanza en el ámbito académico para englobar el cambio de rumbo del modo tradicional de gobernar de una línea unidireccional a otra multidireccional, lo que a su vez generaba una mejor interdependencia entre lo público y privado. Además, añade que la gobernanza sería el proceso sociopolítico que aumenta y mejora la interrelación entre los agentes sociales y gubernamentales que implican redes interdependientes de autores más autónomos. Si bien es cierto que hay diversidad de posturas teóricas sobre la noción de gobernanza, el autor puntualiza (citando a Aguilar-Villanueva, 2010; Kooiman, 1993; Prats, 2005; Peters y Pierre, 2005) que todas tienen una visión crítica a la reducida reacción del gobierno para proponer una agenda social, a la reticencia en incrementar recursos para ser invertidos en el sector público, reducida capacidad para la colaboración efectiva entre los agentes sociales y el aparato estatal y finalmente cierta dilución entre lo público y lo privado. Asimismo, hace un resumen sobre las coincidencias de lo que sí debe ser la gobernanza (citando a Aguilar-Villanueva, 2010 y Peters y Pierre, 2005) como una suerte de respuesta política a las nuevas tendencias entre los actores sociales y gubernamentales, así como que el deber de ella es buscar la solución efectiva de los continuos fracasos de los gobiernos. Y precisamente por ello, el presente ensayo propondrá un modelo muy básico, pero general para que al seguir sus pautas, logren la ansiada gobernanza para todos.
Nociones y convencimientos de gobernanza
Al momento de sentir los estragos de un mal gobierno, se suele personalizar dicha gestión de manera puntual con el presidente, el alcalde u otra autoridad. Asumiendo la idea de un solo director de orquesta, sin considerarse a ellos en sus diversos roles como parte del gobierno. Esta idea paternalista hace que se busque y se rechace o acepte con el mismo ímpetu lo mismo. En la mayoría de sociedades sudamericanas esta forma de gobernar ha sido la constante. Por ejemplo, en el Ecuador, el sistema educativo fue en esencia jerárquico, en el sentido de que las metas se planificaban y se cumplían de manera rígida (Mera, Cabrera y Espinoza, 2018, p.83). La nueva noción de gobernar con y para el pueblo, deja su aspecto populista y hasta demagógico para aterrizar en un sustento real y necesario.
Sin embargo, es difícil llegar a este estado ideal de gobierno y gobernados. A pesar de todas las críticas, avances y retrocesos, muchos creen que se debe erradicar la noción de gobernanza como el mero ejercicio de gobernarse o gobernar ha entrado en desuso por insuficiencia relacionada con la agitada coyuntura contemporánea. Incluso la RAE entiende como la acción de ejercer un gobierno con el propósito de desarrollar económica, social e institucionalmente de manera permanente y sostenida. Siempre en concordancia equilibrada entre el poder estatal, la sociedad ciudadana y el mercado Mayntz (2001). Por lo menos semánticamente, se sustenta el uso, pero al ser una noción social, debe concretizarse en lo real.
Figura 1: La Gobernanza y sus elementos asociados
Fuente: Martínez y Espejel (2015)
El término “gobernanza” tuvo problemas para insertarse en el castellano en su pleno significado, por lo general, su definición se relacionó a sinónimo de gobierno y gobernabilidad, pero su real alcance estaba más allá. No sería sino hasta el 2002, como cita Martínez y Espejo, 2015, que un grupo de académicos en Salamanca determinó que gobernanza era el vocablo más idóneo para referirse a la organización estructural de un estado para orientar y estar en la dirección de una sociedad eficiente y ordenada. Donde no se mezcle las nociones de gobernabilidad, gobierno, actores sociales y actores económicos.
Entendiendo la gobernabilidad según Camou, 2001 como: “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Citado en Mayorga y Córdova, 2007, p. 1). Mientras que la gobernanza no es un estado sino un proceso dinámico de interacción entre los actores económicos y los actores sociales, mediados a través del ejercicio eficiente de un gobierno.
Por todo ello, los gobiernos democráticos contemporáneos deben entender que la relación entre gobernante y gobernados, debe ser de una interrelación cordial entre las partes, en pos de objetivos comunes, orientados a solucionar usuales problemáticas que suelen surgir en un gobierno específico (Villanueva, 2015). En este sentido, la gobernanza debe ser entendida cada vez más como el ejercicio de ejercer el gobierno de manera más colectiva, expresando cierto cooperativismo en contraste con la rígida y esquemática dirección vertical de la clásica jerarquía estatal. En la modernidad, los elementos de una determinada sociedad gobernada por un determinado poder, tanto estatal y no estatal pertenecientes al ámbito público como privado, se interrelacionan entre sí en redes cada vez menos jerarquizadas (Rhodes, 1997, p. 53).
La gobernanza es muy necesaria, ya que es de vertebral necesidad que las entidades institucionales se consoliden a través de ella. Porque de darse lo contrario, se puede abandonar el control que se ejerce internamente, ocasionada por la falta de seguridad, derivada a su vez por las condiciones esquivas de cada institución. Una sucesión de encadenamientos que afectan la gobernabilidad y por ende la gobernanza. De tal forma que al no completarse su interrelación entre gobernados y gobernantes en sintonía con las funciones incumplidas, surgen las ONG, asociaciones, u otras organizaciones que suplan lo que la gobernanza no llegaba a completar (Montoya, 2018, p.12). La proliferación de estos organismos no gubernamentales, son precisamente indicios de que muchas de las funciones que debe o debió cumplir el gobierno no solo no son suficientes, sino que no se están cumpliendo ni se cumplirán. Algo así como la derrota palpable de un padre que pudiendo reclamar la paternidad, se resigna a convivir con los padres sustitutos. Esto no quiere decir que sean malas las ONG, todo lo contrario son muy necesarias, lo criticable es el mecanismo que las hizo aparecer, los vacíos o brechas tan grandes en la gobernabilidad que las hizo aparecer y quedarse de manera inamovible.
Figura 2: Modelo de gobernanza
Adaptado de https://bit.ly/2qPQfIw
Modelo de gobernanza
Para todo ello se puede proponer un modelo de gobernanza que permita asegurar la interrelación según cómo se muestra en la Figura 01. Asimismo, se plantea este modelo asumiendo que podrá ser también extensivo a gobernanzas de cualquier ámbito como el económico, educativo, administrativo y otros. Por otro lado, el modelo no agota lo espacial, todo lo contrario, puede plantearse en cualquier país. En el caso del Perú, puede plantearse como una respuesta política ante una naturaleza de por sí hostil, como lo plantea Fontana (2012): La gobernanza puede aplicarse para solucionar conflictos sociales y a su vez para encarrilar la cooperación al desarrollo colectivo y común. Especialmente idónea para el Perú, un país donde es común la convivencia con los levantamientos y protestas de diversos sectores sociales. Por otro lado, la gobernanza también constituye para Ponce (2010): un replanteamiento de la administración pública para buscar la modernización del Estado, vigorizando la democracia ejercida en su gobierno.
Marco normativo: es aquella plataforma de tipo legal que permitirá y asegurará la participación e interacción de los entes sociales entre sí para ejercer la gobernanza. Asimismo, como lo anota Vila (2017) una adecuada normatividad asegurará una gobernanza plural, ya que establecerá cotas participativas de determinados grupos sociales, asimismo serán de valiosa ayuda para la transparencia al tener un basamento legal en el acceso público de la norma, procesos, licitaciones, etc.
Mecanismos de participación: son aquellos dispositivos sociales que permitan operacionalizar de manera concreta la interacción de la gobernanza como la participación ciudadana, la transparencia, todo a través de medios alternos que acerquen a los ciudadanos al ejercicio de la gobernanza de su país. Asegurar los mecanismos de participación es vertebral para la adecuada toma de decisiones. Asimismo la gobernanza podrá observar en esta interacción con los agentes participativos, la posibilidad de adaptarse a las necesidades de estas y no al revés. Estaríamos ante una gran red de actores (Martínez, Brenner y Espejel, 2015).
Incentivos: son los medios que se recurren para motivar a los ciudadanos a participar de manera activa, reflexiva y sobretodo eficaz en la gobernanza, entendiendo que actitudes pasadistas, pesimistas o muy generales podrían alejar a los ciudadanos de su propia gobernanza. Por ejemplo en Chile, se desarrolló una política de incentivos para que los docentes adquirieran una adecuada política evaluativa, donde no se basó solo en la asignación de óbolos, sino en la comprensión del proceso de descentralización y transferencia de responsabilidad administrativa en colegios del ámbito público. Si bien es cierto que se recurrió a incentivos tipo subvenciones, esto hizo posible que el sector privado también participara junto con el público en la financiación compartida de la educación de ese país, haciendo más interesante la oferta educativa y la consecuente mejora en la calidad del servicio educativo (Vaillant, 2012).
Generación y gestión de información: es el ejercicio de buscar, encontrar y sobre todo difundir comunicaciones institucionales con el objeto de reforzar la imagen de la institución y aprovechar al máximo la información tanto interna como externa y tanto de ingreso como de salida. Entendiendo la gestión de información, no solo como el logro de los procesos de gestión de manera general, sino en la medida de los logros colectivos y en equipo que puedan aportar conocimiento e inteligencia; asimismo, coadyuvando que esta gestión esté en función a la calidad permanente, aquella que busca en todo momento el reconocimiento de yerros así como sus causas (Aja, 2002).
Ordenamiento territorial: Es la capacidad y sobre todo la ejecución de un planeamiento espacial que permita a los gobernados vivir tranquila, cómoda y sobre todo pacíficamente en un determinado país. Para Palacio-Prieto, J. L., & Prieto, J. P. (2004) se entiende como un proceso y a la vez como una estrategia planificadora de tipo técnico y político, mediante la cual se busca la configuración en corto, medio y largo plazo el ocupamiento del territorio por una institución; siempre bajo las perspectivas operacionales y expectativas de su población. Este ordenamiento, a su vez, se concretiza en una planificación que busque llevar de lo ideal a lo real con políticas eficientes, directas, pero siempre participativas. Por otro lago, este ordenamiento debe estar en consonancia con los procesos de urbanización, ordenamiento del territorio y hábitat desde diversos enfoques de ordenamiento urbano regional (Cabeza, 2006). Entendiendo que en Latinoamérica es vertebral la interrelación de lo rural y lo citadino aún.
Método
El presente ensayo busca reflexionar sobre las coincidencias y contradicciones de la noción de gobernanza en estos últimos tiempos, para que a partir de su análisis se proyecte en un modelo viable en cualquier país de América latina. Para ello, se optó por un método inductivo, al organizar en secuencias temáticas las principales ideas eje de la concepción de gobernanza y su resonancia actual. Sin embargo, como señala Gámez y Suárez (2017): no se rechazó el componente cuantitativo, entendiendo el fenómeno estudiado pasible a ser observado y explotado.
Conclusiones:
- La gobernanza se entiende como un proceso interactivo entre las entidades socioeconómicas y las gubernamentales. Proceso que se da no de manera vertical como el viejo cuño tradicional, sino de manera horizontal, dispuesto en redes de constante interacción y cogobierno ciudadano.
- La gobernanza es una virtud de los avances tanto de la democracia como de las reflexiones económicas de empoderar al elemento social de las decisiones que los involucran.
- A pesar de tener tantos aspectos positivos, la noción y puesta en práctica de la gobernanza, lamentablemente no se lleva a ejecución. Y es en Latinoamérica donde la población lejos de identificarse con la gobernanza, se identifican con las formas más rancias y criticables de ejercer un gobierno.
- Un modelo de gobernanza será aquel que se conciba como un engranaje dinámico donde se tome en cuenta el marco normativo que brindará el soporte legal, los mecanismos de participación que será el soporte democrático, el ordenamiento territorial que constituirá el equilibrio geopolítico de un gobierno, los permanentes incentivos para agilizar los mecanismos y la generación y gestión de información que permitirá a los ciudadanos estar bien informados con un alto grado de pensamiento crítico.
- El modelo planteado y la gobernanza en sí no se circunscribe a lo meramente gubernamental, sino que se puede y se está expandiendo a sectores educativos, administrativos y demás, ya que es una concepción muy interesante de trabajar con todos y para todos que uno o un grupo resuelva y decida por todos.
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