Medir la gobernanza: un acto a favor de la calidad de la democracia
Universidad Autónoma de Nuevo León, México
Al desarrollar un modelo analítico para medir y evaluar la gobernanza, los directivos y funcionarios responsables de la toma de decisiones, planificación, ejecución y gestión podrán tener elementos que auxilien en el mejor desempeño de sus responsabilidades y, por otra parte, los ciudadanos poseerán criterios de objetividad para canalizar sus demandas.
1.- Introducción
En los últimos años, el tema de gobernanza se ha posicionado como uno de los ejes prioritarios para el estudio, análisis y evaluación del desempeño gubernamental y la calidad de la democracia. Su importancia ha trascendido hasta formar parte de la mayoría de las agendas globales de desarrollo, de los programas de evaluaciones nacionales y locales.
En Iberoamérica el tema está presente en un sinnúmero de leyes, disposiciones y programas referidos a la rendición de cuentas, la transparencia, el acceso a la información, la calidad de los servicios públicos, la regulación administrativa y el combate a la corrupción, entre otros muchos temas.
Desde la perspectiva de la gestión pública la evaluación de la gobernanza debe ser lo más objetiva posible, es decir, carecer de sesgos ideológicos, resentimientos de deudas históricas y poseer el realismo suficiente para transitar con propuestas desde lo posible hacia lo deseable. La mayor objetividad para evaluar la gobernanza se obtiene al establecer mediciones constatables. En este sentido se requiere generar una serie de indicadores –y eventualmente un índice o varios- confiables y oportunos que contribuyan al entendimiento y a la mejora de las políticas públicas. Esto mismo satisfaría las demandas de información y datos estadísticos que distintos actores tienen, tanto por razones regulatorias como por motivos de desarrollo y compromiso social.
Al respecto cabe hacer dos distinciones. La primera corresponde a las metodologías y fuentes de los datos a recabar. Un número significativo de estudios utiliza la información obtenida de la percepción o la opinión pública a través de encuestas y ocasionales entrevistas a actores clave. Otra alternativa se ocupa de contrastar los objetivos de políticas, planes, programas y acciones de gestión de las entidades públicas con sus respectivos productos y resultados. Sobre esta distinción Echebarría advierte acerca de sus efectos:
“los indicadores de “reputación”, es decir, aquellos basados en encuestas de opinión, si bien son útiles para llamar la atención, dados sus sesgos, nos parecen desacertados para fijar criterios de reparto de recursos o para gestionar la responsabilización de los donantes. Los indicadores más específicos y que se aproximan más a los procesos institucionales internos, son los que más profundizan para obtener conocimiento y servir a fines de diagnóstico e intervención” (2004, p. 7).
En pocas palabras: unas fuentes de información dan calificaciones de prestigio y otras fuentes calculan notas con la fórmula resultados/propósitos. Es importante advertir que puede existir un gobierno que cumpla con todos sus propósitos y que éstos no sean democratizadores; del mismo modo que un régimen democrático puede satisfacer los deseos ciudadanos aunque no todos estos atiendan a sus necesidades.
La segunda distinción corresponde a la perspectiva teórica que se adopte sobre la gobernanza y la gobernabilidad. Para algunos teóricos son lo mismo, mientras para otros la gobernanza y la gobernabilidad poseen importantes diferencias. Si son desiguales, entonces la participación ciudadana tendría un mayor impacto en la gestión pública porque ésta no sería de competencia exclusiva del gobierno. Ello generaría un verdadero estado de derecho, al menos, desde el respeto a los derechos de participación.
Debido a esta diversidad teórica, resulta pertinente desarrollar el apartado a continuación de esta introducción, intitulado “distinguir para unir”. Ahí se hallarán las nociones de gobernabilidad, gobierno abierto y gobernanza.
La distinción y la caracterización son necesarias para establecer con claridad la medición y su correspondiente evaluación. Medir y evaluar cualquier aspecto de la realidad social implica dificultades que obligan a clarificar, desde el inicio, aquello que se quiere medir y lo que se pretende evaluar. Esa clarificación se desarrolla en el tercer apartado y la advertencia sobre las dificultades se enuncia en el apartado cuarto.
Establecido lo anterior, la quinta sección aborda las buenas prácticas de la gobernanza al proponer las fórmulas para desarrollar cuatro indicadores y un índice de gobernanza, a lo cual se añade un indicador de cumplimiento y otro de cumplimiento de la gobernanza.
Aportar indicadores y metodologías de agregación para elaborar índices, permite evaluar, sobre todo a los tomadores de decisiones y planificadores, distintos aspectos de la gobernanza. En contraste, la ausencia de instrumentos de medición aplicables a la gobernanza, con la carencia de fórmulas que precisen los indicadores relevantes para evaluar los avances de las políticas públicas, redunda en la falta general del diagnóstico necesario para elaborar planes y programas de desarrollo.
Como puede conjeturarse, la medición de la gobernanza está vinculada a tres aspectos concretos: “i) incrementar las capacidades del Estado; ii) fomentar el bienestar de la población, y iii) potenciar el crecimiento nacional y el desarrollo económico y social de los países” (Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), 2017, p. 3). Tres razones de suma importancia que, eventualmente, se añaden a otras como elevar la calidad de la gobernanza, del gobierno y de la democracia. En la práctica, elaborar indicadores es útil e importante porque:
“contar con una batería de indicadores de desempeño vinculados a la gestión estratégica de las instituciones, apoya la toma de decisiones de los directivos sobre bases más ciertas, permite mejorar el desempeño y formular el presupuesto sobre criterios más racionales, junto con posibilitar la rendición de cuentas a los diferentes grupos de interés” (Bonnefoy y Armijo, 2005, p. 10).
En pocas palabras, al desarrollar un modelo analítico para medir y evaluar la gobernanza, los directivos y funcionarios responsables de la toma de decisiones, planificación, ejecución y gestión podrán tener elementos que auxilien en el mejor desempeño de sus responsabilidades y, por otra parte, los ciudadanos poseerán criterios de objetividad para canalizar sus demandas.
Finalmente, pero no por ello de menor importancia, este texto desarrolla conclusiones que pretenden orientar los documentos de política y auxiliar a todos los actores para ampliar los alcances tangibles de la gobernanza. Sin duda, ello permite capitalizar los beneficios de la evaluación con indicadores (a diferencia de una mera toma de opinión), pues la medición y evaluación de la gobernanza apoya la planificación, detecta ineficiencias, permite realizar ajustes a los procesos, fundamenta la asignación de presupuestos y con ello posibilita el desarrollo de la democracia.
2.- Distinguir para unir: gobernabilidad, gobierno abierto y gobernanza.
Las nociones de gobernabilidad y gobernanza son equivalentes para algunos teóricos. No obstante, al considerar también la idea de sus opuestos (ingobernabilidad y falta de gobernanza), contrastados sobre todo con la idea del gobierno abierto, todos estos conceptos han requerido precisión. En las líneas que siguen, se abordan estas nociones desde distintas fuentes y se hace ver porqué son nociones disímiles, aunque se constatarán sus elementos en común.
Desde la perspectiva del Banco Interamericano de Desarrollo, las nociones de gobernabilidad y gobernanza resultan equivalentes, pues dicha institución considera la gobernabilidad como “la capacidad de gobierno [mando] de un problema público. Esta capacidad se manifiesta en la gestión continuada y estable por parte del conjunto de los gobiernos y administraciones pero también de los actores sectoriales y privados de un país” (Ballart, 2013, p. 12). Es decir, en la medida que un problema público también es abordado por actores sectoriales y privados, entonces se incrementa la capacidad de eficiencia y eficacia para resolverlo, pero obviamente eso supone la interacción, intervención y decisión del sector privado, con lo cual aumenta la gobernanza. Aunque los orígenes de los dos conceptos son distintos (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975; Banco Mundial, 1992), el Banco Interamericano de Desarrollo los considera equivalentes porque la gobernanza nutre la capacidad del gobierno para realizar sus tareas. De hecho la metodología del índice del Banco Interamericano de Desarrollo (2015) adopta por igual ambos términos.
Del mismo parecer son Camou (2001) y Mayorga & Córdova (2007) quienes pretenden incluir la gobernanza dentro de la gobernabilidad para cumplir con un propósito capital de cualquier gobierno: disolver la dicotomía entre gobernabilidad versus ingobernabilidad, poniendo siempre bajo el control del gobierno los elementos que podrían salir de su dominio. Para ello, Camou rescata el carácter multidimensional y relacional de la gobernabilidad, lo cual le permite definirla como: “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (2001, p. 36). El equilibrio dinámico logra que la gobernabilidad incluya a la gobernanza en tanto cooperación entre ciudadanos y gobernantes para definir políticas públicas y llevarlas a efecto con eficacia. Ello convierte a un régimen en sustentable; pues con ayuda de la ciudadanía demandante, el gobierno puede alcanzar las estrategias y los recursos para satisfacer las necesidades ciudadanas.
En contraste, otros autores (Sánchez, 2012, p. 220 y ss.; Husata, 2014, p. 3-5; Aguilar, 2016, p. 19-20) han insistido en las diferencias entre gobernabilidad y gobernanza, como se desarrollará más adelante. En un primer acercamiento puede establecerse:
“A mayor gobernabilidad, mayor capacidad institucional para satisfacer necesidades… [de manera que] …Mientras la Gobernabilidad se refiere a la capacidad de respuesta técnica y política que tiene el Estado a las demandas de la sociedad, la Gobernanza tiene que ver con la calidad y oportunidad de esa respuesta” (Fundación participar, 2017).
Es decir, la sustentabilidad de la gobernabilidad está apostada en la capacidad de apertura de un gobierno para evolucionar y lograr satisfacer nuevas demandas ciudadanas. En este sentido, un paso intermedio entre la tradicional gobernabilidad (el control de parte del gobierno) y la gobernanza (la mutua cooperación con menos jerarquías entre gobierno y ciudadanía) transita por las modalidades del gobierno abierto. Husata (2014, p. 3 y 4) distingue entre “gobernación”, como gobierno, gobernabilidad y gobernanza desde la perspectiva lingüística. El primero se refiere al mando o control exclusivo por parte del gobierno sobre los instrumentos de ejecución que afectan a los sectores sociales. La gobernabilidad está concebida como la capacidad de satisfacer necesidades y demandas sociales, sobre todo de manera formal y estructural. La gobernanza hace alusión a las interacciones de las estructuras institucionales con el intercambio y cooperación de otros actores, por lo cual el gobierno “se abre” a la sociedad.
La noción de gobierno abierto requiere precisar qué debe entenderse por gobierno, es decir, el actor que ejecuta la acción de gobernar. Rivas, Trujillo y Lambarry (2015) entienden por gobernar el acto ejecutivo de llevar un gobierno y señalan que éste tiene un carácter temporal por su legitimidad (2015, p. 575). Por lo tanto, existe una distinción importantísima entre gobierno y estado: mientras el gobierno es el actor en turno que ejerce la gobernación o mando, el estado es la estructura jurídica y legal que condiciona y dirige, y por tanto, legitima, al actor del gobierno. Así, por un mismo estado pasan varios gobiernos y gobernantes a lo largo de las administraciones, no así a lo largo de distintos regímenes, pues cuando hay cambio de régimen, entonces hay cambio de estructura y condiciones jurídicas y legales en el ejercicio del poder político y, por ende, hay cambio de estado.
De lo anterior se sigue que pueden cambiar los actores y las modalidades que ejercen el gobierno; pero cualesquiera sean, todos ellos lo harán dentro un mismo estado mientras no existe una cambio de régimen. Es decir, los gobiernos en su temporalidad se atienen a una misma estructura y condiciones jurídicas para ejercer el poder político. De manera que el gobierno abierto se interpreta como una administración pública donde los datos, la cuenta pública y la gestión se hayan a disposición de cualquier consultante que desee verificar que el gobierno se ejerce dentro de los cánones de la legalidad y la regulación administrativa. Esas condiciones del estado les otorgan legitimidad a los gobiernos. Así, un gobierno abierto, desde el punto de vista exclusivo de la rendición de cuentas, sería un gobierno con transparencia. Es decir, los gobernantes en turno encargados de la administración y la gestión pública exhiben sus acciones ante los ciudadanos, pero ello no implica que dichas acciones hayan sido consensuadas con los ciudadanos. Por ende, la evolución del gobierno abierto requiere rebasar la mera transparencia y rendición de cuentas.
Una modalidad mayormente democrática del gobierno abierto es definida por Rubio en los siguientes términos:
“Podemos definir el Gobierno Abierto como un modelo de cogestión pública transparente y relacional, en un ambiente de gobernanza, basado en una dinámica de colaboración entre la sociedad civil, la iniciativa privada y el gobierno, así como en una vibrante participación ciudadana, donde los problemas públicos son definidos y priorizados entre dichos actores, para posteriormente codiseñar e implementar soluciones, a partir de datos abiertos generados por todos, que puedan ser reutilizados, para brindar soluciones conjuntas a problemas sociales, haciendo para ello uso intensivo de tecnologías basadas en Internet que potencien sus tres componentes, a saber, la transparencia, la colaboración y la participación.” (2017, p.155).
Por su parte, al establecer las vínculos entre gobernabilidad y gobernanza, Aguilar (2016) reitera la operatividad y legitimación que otorga el gobierno abierto, pues lo considera: ““gobierno abierto”, sostenido por ciudadanos libres con derechos garantizados, que participan en el modo como han de resolverse los problemas sociales, etc.” (p. 57).
De las anteriores caracterizaciones destacan los siguientes elementos: la cogestión transparente y relacional en el ámbito de la gobernanza. Es decir, el gobierno abierto incluye a la gobernanza –entendida como la participación añadida de actores de sectores privados-, de manera transparente, más allá de la publicación de los datos gubernamentales, para realizar gestiones ejecutivas, legislativas y en ocasiones judiciales (por ejemplo, la concesión de algunos procesos del sistema penitenciario). Un segundo elemento que destaca es reiterativo; la colaboración entre gobierno, sector privado y sociedad civil. La distinción de los dos últimos elementos es importante porque el sector privado posee intereses propiamente económicos que son distintos a los de la sociedad civil y, sin embargo, ambos tienen interdependencia en la cadena necesidades y deseos – servicios y satisfactores. El gobierno interviene convocando, autorizando, regulando, vigilando u ordenando varios de los procesos de colaboración. Un elemento más es el codiseño e implementación de soluciones. En pocas palabras, se trata de la elaboración de políticas públicas que van desde la normatividad de las mismas hasta los planes y presupuestos para ejecutarlas. Por ende, como se ha dicho, la gobernanza que se incluye en el gobierno abierto abarca la esfera legislativa, ejecutiva y judicial en las dimensiones regionales, estatales, nacionales y en algunos casos hasta internacionales. Un último elemento de la definición referida es el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC) a través de Internet, porque se pretende con ello garantizar la transparencia, la colaboración y la participación. Aunque existe un gran debate respecto a los pros et contras de la democracia electrónica (Aguirre, 2018), lo indudable es que los aportes de Internet para la utilización de los datos abiertos y de los “big data” es imprescindible. No pueden realizarse procesos democratizadores que impliquen decisiones y cálculo de los efectos sociales sin datos; esta es la razón pragmática para reflexionar sobre el modelo de medición de gobernanza que aquí se estudia.
Con lo dicho hasta aquí cabe un primer ejercicio del distinguir para unir: la gobernabilidad pone orden, toma acciones legislativas, ejecutivas y judiciales para satisfacer las necesidades y demandas ciudadanas dentro del marco jurídico de la legalidad; el gobierno abierto transparenta las acciones de gobernabilidad y todavía más allá del rendir cuentas, incluye la gobernanza para dar legitimidad a su marco de acción legal; por su parte, la gobernanza legítima la gestión pública, otorga valor a la participación privada y social dentro de la gobernabilidad y es la vía para proponer e incluir soluciones transversales con el involucramiento de diversos actores aunque éstos posean distintos intereses.
Rivas, Trujillo y Lambarry (2015) tienen a bien rastrear la génesis de la gobernanza:
“proviene de latin gubernatio y del griego κυβερνάω kybernan que significa “dirigir, conducir una nave o un carro” según Platón. Aunque pareciera un término nuevo desde la Edad Media hay registro de su uso. Los franceses le llamaban gouvernance y con ello se referían al arte de gobernar. En Inglaterra hay registro de la palabra governance desde 1380. En Portugal se le llamaba governança similar a como se escribe español, gobernanza. En la edición de diccionario de la lengua española del año de 1803 ya se escribía así. (2015, p. 574).
También Husata (2014) proporciona un rastreo histórico más detallado de la génesis del concepto. En ambas indagatorias se patentiza la misma conclusión: gobernabilidad, gobierno y gobernanza son nociones distintas aunque vinculadas.
Hoy en día, en el mundo interconectado en muchos aspectos, la Comisión para la Gobernanza Global considera que gobernanza es:
“la suma de las múltiples maneras como los individuos y las instituciones, públicas y privadas, manejan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo mediante el que pueden acomodarse intereses diversos y conflictivos y adoptarse alguna acción cooperativa. Incluye las instituciones formales y los regímenes con poder para imponer obediencia, así como arreglos informales que las personas y las instituciones han acordado.” (Commission on Global Governance, 1995, p. 22).
Como es notorio, la gobernanza implica la apertura gubernamental para que se involucren aportaciones de sectores distintos al gobierno. Para la Comisión Europea, la buena gobernanza está orientada por cinco principios: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia (Comisión Europea, 2001, p. 10). Según Rivas, Trujillo y Lambarry en esta caracterización destacan cinco conceptos: “reglas, proceso, conductas, la participación, y la efectividad” (2015, p.578). Cabe destacar la reiteración de la participación, la normatividad para guiar a los participantes y la eficacia y la eficiencia. Los tres últimos aspectos resultan útiles para diseñar indicadores que puedan medir el desarrollo y la calidad de la gobernanza y, en esa medida, la calidad de la democracia en su aspecto participativo, deliberativo y de cogestión.
Según el Banco Mundial, al revisar y sintetizar varios reportes e indicadores, la gobernanzaconsiste en:
“las tradiciones e instituciones de un país con las cuales la autoridad es ejercida. Esto incluye (a) el proceso mediante el cual los gobiernos se seleccionan, se monitorean y se remplazan; (b) la capacidad del gobierno para formular e implementar de manera efectiva políticas sensatas, y (c) el respeto de los ciudadanos y del Estado hacia las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos”. (Kaufmann, D., Kraay, A. y Mastruzzi, M., 2010, p. 3)
Esta triple caracterización de la gobernanza parece ser demasiado optimista. En primer lugar, ejercer la autoridad a través de tradiciones e instituciones no implica la selección, y mucho menos, el reemplazo de los gobiernos. Puede haber gobernabilidad sin calidad de democracia, es decir, la perpetuación de un orden o estado de la situación y dirección en la esfera pública, sin la selección, monitoreo y reemplazamiento de gobiernos. Muchas de las dictaduras latinoamericanas del siglo XX así lo muestran. En segundo lugar, la implementación efectiva de políticas consensuadas no implica necesariamente que dichas políticas sean eficaces y eficientes, aunque tanto en sus propósitos como en sus procedimientos hayan parecido sensatas al momento de su definición y en los procesos de su aplicación. Finalmente, el respeto ciudadano y del estado hacia las instituciones de gobierno y sus respectivos vínculos, presenta una ambigüedad, pues como ya se ha señalado cabe la distinción entre gobierno y estado. En todo caso, lo más deseable es el respeto de los ciudadanos y del gobierno hacia el estado y sus instituciones, cuando éstas regulan con equidad todo tipo de interacciones entre ciudadanos y gobiernos.
No obstante lo anterior, el optimismo de esta caracterización de la gobernanza tiene legítimas buenas intenciones: la implantación de políticas establecidas por acuerdos ante intereses conflictivos, la eliminación del monopolio del poder por parte de un solo actor político, la obediencia a los términos pactados sin hacer uso de ningún tipo de coacción.
Se debe evitar la ingenuidad propia del optimismo que exagera las buenas intenciones. Por esto mismo, como se dijo antes, la distinción entre gobernabilidad y gobernanza no debe perderse de vista. Aguilar efectúa un distingo entre los problemas que enfrentan la gobernabilidad y aquellos de los que debe ocuparse la gobernanza. Los de la gobernabilidad son: “la deficiencia e ineficiencia directiva de los gobiernos democráticos, en razón de sus varios defectos de actuación y desempeño” (2016, p. 19-20), mientras los de la gobernanza corresponden a la: “insuficiencia directiva, en razón de que los gobiernos no poseen las capacidades que se requieren para dar respuesta a la escala y complejidad de los problemas del nuevo tiempo, que son elusivos y resistentes a las decisiones gubernamentales por la multiplicidad de los actores involucrados y la red de relaciones de interdependencia que han establecido” (2016, p. 20). Por tanto, es necesario aclarar las diferencias entre deficiencia, ineficiencia e insuficiencia.
La deficiencia de un gobierno acontece cuando las decisiones y la actuación de quienes gobiernan tienen fallas, defectos y vicios, mientras que la ineficiencia corresponde al desaprovechamiento o mal uso de sus capacidades y recursos. He aquí las dificultades del gobierno y la gobernabilidad, no del estado ni de la gobernanza. Por su parte, la insuficienciacorresponde a la capacidad directiva de un gobierno, y por tanto a su incapacidad para decidir y trabajar coordinadamente con el resto de los actores políticos, sociales y económicos. La insuficiencia, por ende, aunque corresponde al gobierno, recae sobre la gobernanza, pues es la totalidad de la esfera pública la que lleva el peso de resolver los problemas comunes.
Para hacer ver la diferencia capital entre gobernabilidad y gobernanza, y a su vez, entre gobierno y estado, resulta ilustrativo enumerar las fallas que cualquier tipo de gobierno (inclusive en regímenes no democráticos como las monarquías, las aristocracias, los regímenes totalitarios, oligárquicos o dictatoriales) puede cometer según Aguilar: 1) fallas institucionales (ilegalidad, arbitrariedad, opacidad, corrupción, discriminación, división conflictiva de poderes, etc.); 2) fiscales (estructura impositiva inequitativa, precariedad hacendaria, ineficiente administración tributaria frente a evasiones y elusiones, asignación ineficiente de recursos, endeudamientos de alto riesgo, déficits financieros crecientes etc.); 3) administrativas (deficiente calidad normativa, estructura de mando y de trabajo confusa y redundante, fragmentación intra e intergubernamental, procesos administrativos costo-ineficientes, servicios de inestable o regular calidad, perfil inapropiado del personal público, etc.); 4) políticas (relaciones suspicaces, oportunistas o conflictivas del gobierno con las oposiciones, las organizaciones empresariales y las civiles, discurso de baja credibilidad, deficiente representatividad por distanciamiento o indiferencia respecto de las posiciones justificadas de sus ciudadanos, etc.) (Aguilar, 2016, p. 17).
En pocas palabras, la distinción nos enseña que gobierno y estado no son lo mismo, pues podemos cambiar de gobernantes, pero el asunto de fondo es el funcionamiento del estado, y de particular importancia cuando se trata del estado de derecho. Lo que tiene prioridad es la construcción (legítima y constitucional) del imperio de la ley sin excepciones (Aguilar, 2016, p. 27). Ante lo cual se debe añadir la clásica distinción romana entre ius y lex. Ello permite comprender la distancia entre derecho y ley, entre la legitimidad y la legalidad, entre la gobernanza y el gobierno, así como entre el estado y el gobierno.
Realizadas estas distinciones, es más ilustrativa la noción de gobernanza propuesta por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Esta instancia define la gobernanza como:
“el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa con el fin de dirigir los asuntos de una nación. Es el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y procesan sus diferencias.”(PNUD, 1997, p. 9)
Así, la superioridad participativa e incluyente de la gobernanza sobre el gobierno; la superioridad institucional y estructural del estado sobre los gobernantes; y la superioridad en legitimidad del derecho sobre la ley, permiten precisar: “El sistema de gobernanza es la estructura institucional formal y organizativa del proceso de decisiones vinculantes del estado moderno” (PNUD, 1997, p. 9). De donde, al destacar la operacionalidad de la vinculación entre ciudadanos y gobierno, dentro del contexto jurídico del estado de derecho -que es más amplio que cualquier marco legal-, permite ir más allá y afirmar:
“la gobernanza es el sistemade valores, políticas e instituciones por medio de los cuales una sociedad administrasus asuntos económicos, políticos y sociales a través de interacciones dentrodel Estado y entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. Es el modo enque una sociedad se organiza para tomar e implementar decisiones logrando unentendimiento, acuerdo y acción mutuos. Comprende los mecanismos y procesosdestinados a que los ciudadanos y grupos articulen sus intereses, arbitren susdiferencias y ejerciten sus derechos y obligaciones legales”.(PNUD, 2004, 2007, p. 11)
Y todavía más allá, el PNUD considera que la gobernanza está constituida por “las reglas, instituciones y prácticas que fijan límites y proveen incentivos a los individuos, organizaciones y empresas. La gobernanza opera en todos los niveles de la actividad humana, ya sea el hogar, pueblo, municipio, nación, región o en el mundo” (PNUD, 2000, s/p). Por ende, al aplicar y presentarse en esferas como el hogar y hasta en las mínimas interacciones entre individuos, quedan establecidas sus diferencias con la gobernabilidad.
Las diferencias entre gobernabilidad, gobierno y gobernanza no terminan con el mayor o menor énfasis de la inclusión y la participación social en la dirección de los asuntos públicos. Si bien existen varios tipos de estados, de gobierno y de formas de gobernar, también existen varios tipos de gobernanza.
Para Aguilar, desde la perspectiva de la democracia, la atención debe centrarse en la gobernanza pública. A diferenciade la gobernanza corporativa, la pública es:
“la acción o el proceso de gobernar, el proceso mediante el cual sociedad y gobierno definen, por un lado, sus valores fundantes, su proyecto, sus prioridades, su agenda, sus futuros, su rumbo, que dan sentido de dirección a la sociedad y significado y valor a la vida asociada, y, por el otro, definen la forma de organización social (distribución de la autoridad, división del trabajo, relaciones de comunicación e intercambio…) y las acciones que se consideran idóneas y eficaces para realizar los valores, fines y proyectos elegidos y remover los problemas obstructivos” (2016, p. 71-72).
Como puede evaluarse al reparar en los dos lados indicados en esta conceptualización, la gobernanza pública incluye la interacción del gobierno y la sociedad y a su vez el posicionamiento de la ciudadanía ante la modalidad de estado idónea para abordar problemas y satisfacer a la ciudadanía.
Rivas, Trujillo y Lambarry (2015), siguiendo a Magri (2015) y a Considini y Lewis (2003) han desarrollado una taxonomía de los principales tipos de gobernanza. Entre ellos destacan: la jerárquica, la de mercado, la corporativa, la que se da por redes, la multinivel o transversal y la global.
La gobernanza jerárquica, también llamada old governance, propone a un gobierno con uso exclusivo del poder estatal y político, es decir, de la generación de los marcos jurídicos y con el monopolio de la fuerza pública. La de mercado, busca imponer los intereses empresariales en el mando a través del desplazamiento y descentralización de las instituciones por empresas privadas. La corporativa corresponde al conjunto de procesos, costumbres, políticas, leyes e instituciones que dirigen una corporación. La gobernanza por redes conecta al gobierno como un nodo más en el universo de muchos actores clave, obligando a éste a negociar bajo las condiciones que autorregulan la red. La gobernanza multinivel o transversal o pública, busca absorber la complejidad social en los actores elegidos para negociar con ellos la toma de decisiones, con el propósito de reducir las asimetrías con el gobierno. La gobernanza global se encargadela regulación ante la ausencia de una autoridad política global, sobre todo entre los vínculos de la información, el comercio y la inculturación que no están contemplados en el derecho internacional. La Tabla No. 1 muestra un cuadro comparativo de estos tipos de gobernanza.
Tabla No.1: Tipos de gobernanza.
| Tipo de gobernanza | Fuente de racionalidad | Forma de control | Virtud primaria | Énfasis en la prestación de servicio |
| Jerárquica | Orden social | Monopolio del poder | Uniformidad | Gestión |
| Procesal | Derecho | Normas | Tratos fiables | Universal |
| Corporativa | Gestión | Planes | Impulsado por objetivos | Grupos objetivo |
| De mercado | Competencia | Contrato | Impulsados por los costes | Precio |
| De red | Cultura | Coproducción | Flexibilidad | Satisfactores sociales y Clientes |
| Multinivel o transversal, pública | Capacidades | Colaboración | Participación inclusiva | Satisfactores sociales |
| Global | Competencia | Regulación | Equidad | Universal |
Fuente: elaboración propia a partir de Considini y Lewis (2003), Magri (2015) y Rivas, Trujillo y Lambarry (2015).
La taxonomía de la gobernanza reitera que la gobernanza pública – que posee muchas áreas comunes con la gobernanza en red- es idónea para abordar problemas y satisfacer a la ciudadanía. Su aspecto deliberativo incluye la comunicación entre los ciudadanos y el gobierno; su aspecto administrativo implica la decisión y ejecución de los actos de política pública; y su aspecto político auxilia a equilibrar las asimetrías entre las distintas fuentes del poder de facto. Por ello cabe suscribir: “Gobernanza es un concepto postgubernamental del gobernar, no uno antigubernamental” (Aguilar, 2016, p. 61). Por lo tanto, a pesar de los vínculos con los poderes de facto, –como el mercado neoliberal que la hacen vulnerable a los intereses de grupos hegemónicos–, la gobernanza apunta a un nuevo gobierno que abandona el férreo control monopólico por parte del Estado.
La gobernanza no sigue al pie de la letra la jerarquía de las escalas gubernamentales, sino que opera en interacción de redes autónomas con estructuras y procesos de información, enlace y co-decisión. Puede suscribirse entonces una conceptualización de mayor alcance otorgada por Cerrillo:
“la gobernanza está constituida por las normas y reglas que pautan la interacción en el marco de redes de actores públicos, privados y sociales interdependientes en la definición del interés general en entornos complejos y dinámicos. La gobernanza se asocia a una mayor implicación de actores no gubernamentales en el diseño e implementación de las políticas públicas y, al fin y al cabo, en la definición del interés general” (2005, p. 9)
En consecuencia, la gobernanza posee mayor capital social y capacidad de participación ciudadana que la mera gobernabilidad. Busca nivelar la asimetría de poder que los partidos políticos autoritarios cooptaron al convertirse en bloques herméticos y cuya misión se redujo a la eficacia de la contienda electoral. Ello les conllevó un alejamiento de las capacidades ciudadanas, vinculo que es necesario para resolver las cuestiones públicas en la escala comunitaria, aplicar soluciones desde los intereses y recursos de ciudadanos particulares y disolver conflictos concretos a través del consenso. Es decir, los partidos políticos han quedado rebasados por no permitir el ejercicio del poder en las escalas allende a sus fronteras, en variadas esferas de alta complejidad donde no son los únicos actores sociales y por no poseer alcance transversal.
Queda visto que el tránsito hacia la gobernanza, pasando por el gobierno abierto, implica una evolución perfectiva de la gobernabilidad, pues mientras que en la gobernabilidad se impone la institucionalización estatal que mediatiza o coloniza la participación ciudadana, en la gobernanza la participación ciudadana en asuntos públicos es directa y la intermediación del estado se da en fórmulas cooperativas donde se hacen presentes nuevas formas de regulación que requieren negociación y coordinación. En la gobernabilidad se instaura la verticalidad estatal, aún en los procedimientos, ponderaciones y agendas de la consultas ciudadanas, mientras que en la gobernanza se procura la horizontalidad democrática a través de los consensos deliberativos que no están sujetos a estratos jerarquizados. En la gobernabilidad también se observa que el estado asigna las condiciones que deberán poseer las redes ciudadanas (a través de los reglamentos que constituyen la estructura y función de los Consejos Ciudadanos), en contraste en la gobernanza las redes sociales poseen mayor simetría entre los ciudadanos y el estado. También en la gobernabilidad el estado tiene la prerrogativa exclusiva para tomar acciones y definir políticas públicas; en contraste, la gobernanza procura la cooperación y hasta la delegación de acciones estatales. La realización del bien común y de los intereses generales no se encuentra en el monopolio del estado y se ubica en la interacción del poder público, la iniciativa privada y la participación ciudadana. Estos contrastes se expresan de manera sintética en la Tabla No. 2.
Tabla No. 2. Diferencias entre la gobernabilidad, el gobierno y la gobernanza
| Gobernabilidad | Gobierno | Gobernanza |
| Institucionalización estatal que mediatiza la participación ciudadana | Ejercicio temporal del poder que puede o no tomar en cuenta al ciudadano | Participación ciudadana directa en asuntos públicos |
| Verticalidad estatal aun en la consulta ciudadana | Ejecución de políticas públicas respecto a la participación ciudadana | Conducción democrática por los consensos deliberativos no jerarquizados |
| Condicionamientos normativos del Estado a la ciudadanía y sus redes | Aplicación discrecional del marco normativo a los asuntos ciudadanos | Simetrías entre estado, ciudadanos y redes sociales |
| Acción pública exclusiva del Estado | Mediación discrecional ante las observaciones ciudadanas | Aceptación de redes en cooperación y/o delegación de acciones estatales |
| Estructura burocrática jerárquica y consolidada | Negociación del apego procedimental ante los intereses ciudadanos | Estructura burocrática descentralizada y fragmentada |
| Redes horizontales cerradas | Vinculación entre gobernantes y gobernados | Redes horizontales abundantes |
| Redes internacionales mínimas | Aprovechamiento de los vínculos internacionales | Redes internacionales abundantes |
| Vínculo democrático representativo | Ejecución de procedimientos atenidos al marco jurídico | Vínculo democrático representativo con modalidades innovadoras de participación |
| Alcance geográfico sub-nacional y nacional | Fragmentación de competencias en nacional, estatal y municipal | Alcance geográfico sub-nacional, nacional, regional, global y transnacional |
| Distribución de recursos centralizados | Ejercicio de los recursos | Distribución de recursos dispersos |
| Intereses comunes | Director o conciliador de intereses diversos | Intereses diferenciados |
| Implementación centralizada y coercitiva | Implementación discrecional para sostener el statu quo | Implementación fragmentada y voluntaria |
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Cerrillo (2005), Krahmann (2003), Paniagua, Borunda y Camargo (2012).
De lo anterior puede conjeturarse que la gobernanza pública y la de red son casi equivalentes cuando se contrastan con la gobernabilidad y el gobierno. Para disolver esta sospecha es ilustrativo considerar la evaluación de Prats:
“La Comisión Europea, en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001, adoptó la visión de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socioeconómico actual, caracterizado por los cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas interconectados y complejos” (2005, p. 162).
En esta apreciación Prats tiene un gran acierto porque las versiones contemporáneas de la gestión pública resultan insuficientes debido a que los departamentos ejecutivos o agencias del gobierno no pueden abarcar monopólicamente el conocimiento de especialidad para enfrentar los problemas y porque las dificultades requieren soluciones transversales y las jurisdicciones departamentales de la gestión pública están limitadas sólo a realizar las acciones facultadas que jurídicamente les compete y padecen la fragmentación jurídica.
Así pues, la gobernanza busca adoptar responsabilidades comunes y diferenciadas al constituir una forma de decidir con pluralidad de actores en tendencias de mayor horizontalidad y equilibrio. Por tanto, la gobernanza debe ejercerse con los principios democráticos de la subsidiariedad horizontal, complementariedad y proporcionalidad entre actores públicos y privados.
Con base en los anteriores razonamientos Kooiman, desde el inicio de sus diagnósticos, sentó las bases que respaldan la idea de Prats y de quienes distinguen gobernabilidad de gobernanza, a pesar de tener en común la intención de resolver los problemas y demandas ciudadanos. La gobernanza de red es superior a la pública dado que a) el gobierno no decide ya por sí mismo la agenda pública, sino que incorpora las demandas, los problemas, los planteamientos y las propuestas de sus ciudadanos, de los que necesita su consenso y respaldo para validar la pertinencia de la agenda; b) tampoco define por él mismo los problemas públicos ni define los objetivos y las acciones de las políticas públicas y programas, sino que la definición incluye la información, los análisis, los cálculos y las propuestas de actores sociales organizados, tal vez poderosos e influyentes, que tienen información y conocimiento acerca de la composición y las causas de numerosos problemas públicos y/o acerca de las situaciones preferidas a alcanzar y que, si son dejados de lado, cuestionan (con información, evidencias, modelos causales, cálculos y argumentos) las decisiones gubernamentales; y c) tanto menos puede el gobierno por sí mismo con sus atribuciones, recursos y burocracia llevar a cabo las acciones decididas e implementarlas con eficiencia y eficacia, pues la solución razonable de los problemas críticos y el logro de los objetivos sociales importantes requieren más recursos que los gubernamentales y el involucramiento de más actores que sólo el personal público (Kooiman, 1993, en Aguilar, 2016, p. 67).
Tomando en cuenta lo anterior, puede compilarse un inventario de elementos de la gobernanza. Dicho inventario requiere, en primer lugar, liberar a la gobernanza del yugo de una mera administración pública o nueva gestión estatal. Es decir, la participación de actores públicos y privados (empresas, organizaciones no gubernamentales, asociaciones no lucrativas, entidades que agrupan a profesionales, etcétera) no sólo proveerán servicios, sino también definirán las políticas públicas y los valores que pautan su evaluación. Entre esos valores se encuentran la acción en red, el sistema socio-cibernético (tomando este término en su sentido etimológico), la inter-organización cooperativa que provoca el reequilibrio de las asimetrías del poder y la actualización electrónica del gobierno ante las demandas de la sociedad digital que le exigen mayor eficacia y eficiencia.
Otro elemento de la gobernanza, más allá de la mera cooperación entre los sectores privado y público, es la prestación de algunos servicios públicos por instancias privadas. Desde un punto de vista crítico contra el liberalismo, esta característica implica el riesgo de desplazar al estado democrático por las funcionalidades del libre mercado. Debe evitarse que los gobiernos queden reducidos a meras agencias de gestiones y se sometan al servicio de los actores con mayores recursos económicos. La gobernanza, –para evitar su declive y el de la soberanía de sus actores–, debe constituirse con elementos de diversidad, complejidad y dinamismos suficientes para incluir todos los intereses en su búsqueda del mayor bien común. Es decir, debe evitar que la antigua uni-direccionalidad gubernamental del gobierno sea sencillamente sustituida por la uni-direccionalidad de grupos hegemónicos de capital.
Las fórmulas iniciales de gobernanza; autogobierno, cogobierno y gobierno jerárquico que Kooiman (2005) había propuesto e inspiraron a muchos teóricos, quedan rebasadas por la participación ciudadana. Se busca la minimización de un gobierno formal y la maximización de los objetivos compartidos nacidos desde la soberanía ciudadana. Es decir, la gobernanza encarna la metáfora de Osborne y Gaebler (1992): más el dirigir que el remar. Esto distingue muy bien la gobernanza de la gobernabilidad (sobre todo del poder ejecutivo). Se ha de distinguir la participación de la ciudadanía de la mera obediencia ciega a la autoridad encargada de velar por el orden público y la paz social. En pocas palabras: la gobernanza descentraliza la autoridad en la medida que el poder es transmitido a los ciudadanos con el efecto de ‘menos gobierno’ (remo) y ‘más gobernanza’ (dirección).
La noción de gobernanza, no obstante, recibe una importantísima crítica digna de tomar en cuenta en su evaluación, sobre todo si se evalúa con indicadores e índices de gestión y no de productos. Se presume que la gobernanza enfatiza los procedimientos, la deliberación o la mera gestión y descuidan la eficacia de los resultados (Peters y Jon, 2005, p. 123 y ss.). Por esta razón es necesario seguir el ineludible criterio de Prats:
“el desempeño mejora cuando las decisiones se focalizan en los productos y resultados más que en los insumos y procedimientos –y que además– la gobernanza no es un sustituto del gobierno, sino una modalidad de gobernación con el gobierno… que replantea sus roles, formas organizativas y procedimentales” (Prats, 2005, p. 152 y 171).
Este argumento de Prats fundamenta que la medición de los indicadores e índices de evaluación deben atender productos y resultados contrastados contra los objetivos y metas de los planes y programas definidos por las instituciones o instancias involucradas. Y, en estricto sensu, se debe cuantificar qué tanto de la participación ciudadana directa o a través de consejos ciudadanos vinculantes, se han diseñado los planes y programas de las instituciones gubernamentales. Consecuentemente, se debe tomar con reserva las evaluaciones de percepción, de opinión pública y de la mera credibilidad o rango de prestigio. El primer criterio es objetivo, el segundo es subjetivo y susceptible de mayores limitaciones. Porque si bien –como ya se advirtió- puede existir la gobernabilidad sin calidad democrática (por ejemplo, el caso de una dictadura con el monopolio del poder político y del control que, aun cumpliendo con todos sus objetivos y metas, no respete los derechos humanos mínimos), no puede existir la gobernanza sin el mínimo de involucramiento democrático, tanto de los derechos básicos como del imperio de la ley que limitan a todos los actores.
En el sentido de qué ha de considerarse para medir y evaluar en la gobernanza y cuáles de esos elementos que abonan a la calidad democrática se ha advertido no caer en la ingenuidad del optimismo. Rivas, Trujillo Lambarry aciertan al anotar que “una de las consecuencias negativas del concepto de gobernanza es que suele utilizarse para todo. Se le asocia a buen gobierno, transparencia, desarrollo económico, democracia, participación, cogobierno, rendición de cuentas (2015, p. 584). Por esta múltiple asignación resulta necesario concebir los distintos tipos de gobernanza señalados y, a su vez, insistir en la lúcida estipulación de Prats a quien debe citarse en extenso por su acierto:
“[gobernanza hace alusión a]…la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interacción público-privada-civil […] A todo esto se alude con la referencia cada vez más generalizada en el lenguaje político y administrativo a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador […]Los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente como gobernanza no significan anulación, sino modulación y reequilibrio de los anteriores (burocracia y gerencia). La gobernanza, en la medida en que pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de universalidad. En realidad, sirve para comprender positivamente y reformar normativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiados” (Prats, s/f, p. 1-2).
Por ende, la evaluación de la gobernanza ha de percibirse como la medición de la gestión pública a través de indicadores e índices. Es más justo para todos los participantes efectuar un contraste desde sus objetivos y metas con sus productos y resultados, que la mera toma de opinión estadística entre los diversos actores. Siempre y cuando se cumpla la condición de que los objetivos, metas, planes, programas y presupuestos que dieron lugar a los productos y resultados hayan sido establecidos en circunstancias de participación colaborativa democrática.
Por lo anterior deben desecharse algunas concepciones de gobernanza, dado que poseen rasgos de marcada unilateralidad. Como por ejemplo, Peters considera la gobernanza como “la capacidad que tiene el Estado para dirigir y controlar a la sociedad y al mercado” (2012, p. 19); o el planteamiento de Fukuyama: “la habilidad que tiene el Estado para ejercer la autoridad y proveer bienes públicos” (2013, p. 3); así mismo la definición de Rothstein y Teorell (2012) que abogan por la imparcialidad (“la imparcialidad en el ejercicio del poder público”), considerando que “Dicha imparcialidad ocurre “cuando se interpretan las leyes y políticas y los funcionarios públicos no toman en consideración nada, sobre el ciudadano o caso, que no haya sido previamente estipulado por la ley o política” (Stromberg en Rothstein, 2013, p. 16). De igual manera la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) define gobernanza con pasmosa unilateralidad: “el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa” (OCDE, 2013, p. 192). Estos intentos por delimitar la gobernanza son unilaterales y en el peor caso, el de Stromberg, Rothstein y Teorell, estáticos. Si la realidad social no inspira a la política a adecuar las leyes a nuevas necesidades, entonces se caerá en lo que advirtió Ackerman respecto a la ley: “debe reservarse el derecho de cambiar de opinión; de otra manera, tendríamos un culto a los antepasados, no una democracia” (1999, p. 210).
Ahora bien, la médula co-participativa de la gobernanza, donde a más de definir políticas públicas es menester ejecutarlas, impacta la evaluación de la gestión pública. Para la buena práctica de lo gobernanza son esenciales las evaluaciones de su eficiencia, eficacia, calidad y economía.
Por eficiencia ha de entenderse la productividad o rendimiento de los recursos utilizados. Es importante considerar la proporción entre el número de recursos públicos requeridos y la cantidad de productos obtenidos. Es connatural, sobre todo en las épocas de crisis, que la política utilice la retórica del “hacer más con menos”. Esta sencilla fórmula muestra el deber ser de la gobernanza en todo tiempo respecto a la eficiencia.
La eficacia, por su parte, consiste en la capacidad de cumplir con la producción comprometida y de logro de objetivos propuestos. La eficacia debe contemplar el grado o porcentaje de logro o avances, así como la extensión demográfica de los beneficiarios con su respectivo porcentaje o proporción del total de ciudadanos que deben ser beneficiados. Esta noción es indispensable para elaborar la medición y evaluación de la gobernanza a través de resultados y no sólo a través de indicadores de gestión o de opinión. De esta manera, la eficacia mide la capacidad de la función pública así como la calidad de la formulación de la política reguladora del estado, es decir, mide si un estado apunta a lo que debe atender y si su gobierno o sus nodos de gobernanza realmente lo logran.
No basta, sin embargo, hacer mucho con pocos recursos y alcanzar los productos comprometidos. Éstos últimos deben poseer calidad, es decir, han de tener las perfecciones o virtudes que los ciudadanos esperan. La calidad de los bienes y servicios públicos está condicionada por el hecho de cuán oportunos son, qué tan accesibles son y qué tan satisfactorios resultan ante las necesidades que atienden. Los bienes y servicios públicos han de distinguirse por su oportunidad, accesibilidad, precisión, continuidad, comodidad, y cortesía en su ejecución por parte de los funcionarios públicos. Este atributo se presta más a ser medido y evaluado por encuestas de opinión, la revisión del número y tipo de quejas que emergen de ellos y los costos de restitución por sus defectos. Lamentablemente los criterios de satisfacción son muy subjetivos y, como se ha insistido, tampoco demuestran del todo que los bienes y servicios recibidos hayan sido los necesarios, aunque en muchas ocasiones si hayan sido deseados. Por otra parte, contemporáneamente cada vez es mayor la tendencia a someter los bienes y servicios públicos a certificaciones de tipo ISO (International Organization for Standardization) que permiten la constatación de su calidad con independencia de las percepciones de opinión pública.
La economía ha de concebirse en función de cómo se organizan los recursos económicos y presupuestarios para el logro de los resultados. Es decir, cuan adecuadamente son administrados los recursos (Bonnefoy y Armijo, 2005, p. 17 y 30).
De lo anterior se sigue que la evaluación de la calidad de la gobernanza podría centrarse en la consecución de objetivos y productos, dejando al margen las encuestas de opinión. De este modo, la gobernanza ha de entenderse como el proceso en el que “todos los actores involucrados en la gestión de bienes colectivos contribuyen a la determinación de los objetivos, negocian los principios de relación entre ellos, los implantan posteriormente y evalúan los impactos ocasionados así como las relaciones entre los actores” (Parrado, Löffler y Bovaird, 2005, p. 4). Como puede observarse, la gobernanza exige la interacción con los demás actores políticos y algunos actores sociales. Es por ello que se distingue de la gobernabilidad y el gobierno, pero a su vez se une con ambos en la superposición de diversos nodos. La Tabla No. 3 muestra los elementos peculiares y en común entre la gobernabilidad, el gobierno y la gobernanza.
La Tabla No. 3 Elementos peculiares y en común de la gobernabilidad, el gobierno y la gobernanza
| Elementos peculiares | Elementos en común | |
| Gobernabilidad | Institucionalización formal | Eficiencia y Eficacia; estructura y capacidades |
| Gobierno | Monopolio del poder y del control | Calidad; procedimientos y mecanismos |
| Gobernanzas | Participación inclusiva y responsabilidad compartida | Economía; ejercicio de autoridad y resultados |
Fuente: elaboración propia a partir de Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2017) yParrado, S., Löffler, E. & Bovaird, T. (2005)
3.- Del concepto viene la medición: qué se mide y cómo se intenta medir.
El modo y modalidades de las mediciones están determinados por aquello que se desea medir. La literatura al respecto considera que es deseable tener el menor número de indicadores de una variable, siempre y cuando éstos sean realmente representativos de la misma; además cada indicador debe tener una medición específica y sólo una relación de probabilidad con respecto a la variable en cuestión.
En las ciencias sociales, a diferencia de la mayoría de los casos de las ciencias de la naturaleza, las mediciones realizadas sobre conceptos previos, suponen que un indicador representa una variable del conjunto de un índice. Los conceptos previos a medir están integrados por diversas variables que interpelan a encontrar diversos indicadores y de ahí, la necesidad de elaborar una escala apropiada para cada caso en cuestión. Con ello se puede construir un índice como combinación agregada de valores obtenidos por cada uno de los indicadores propuestos para medir la variable. En pocas palabras, un índice es el complejo conjunto de indicadores de las dimensiones variables agregadas en la homologación de sus escalas.
Para el caso de la gobernanza, los indicadores son las medidas numéricas que permiten evaluar los planes, programas, y acciones de las instituciones respecto a las variables que consideran las relaciones entre los ciudadanos y las instituciones. Pueden agregarse variables de calidad y desempeño de las instituciones o de sus bienes y servicios públicos. Por lo general las mediciones y las evaluaciones que de ellas derivan son muy sintéticas y expresan la posición relativa de una institución, gobierno o acción con respecto a otros, a lo largo del tiempo o, cuando hay casos de equivalencia, en diferentes países. Como se ha señalado, para el caso de calidad y desempeño, las fuentes informativas pueden proceder de la opinión pública, de las evidencias de la gestión de sus procesos y de los porcentajes de consecución de sus productos.
Sin duda, existen muchos modos de establecer indicadores y con ellos diversos índices. Para el caso de los gobiernos y la gobernanza, generalmente se desea que las mediciones y evaluaciones obedezcan a la lógica de la eficacia y del financiamiento. Es decir, se desea constatar –con la máxima transparencia e inteligibilidad posible- que el destino de los recursos es eficaz. Como es bien sabido, algunas de las instituciones que destacan en el otorgamiento de financiamientos son el Banco Mundial y el Instituto del Banco Mundial. Por ende, estas instituciones desarrollaron el proyecto Worldwide Governance Indicators (WGI: indicadores de gobernanza a través del mundo). Este proyecto compara los indicadores globales e individuales para más de 200 países en seis variables de gobernanza: 1) voz y rendición de cuentas, 2) estabilidad política y falta de violencia, 3) efectividad gubernamental, 4) calidad de la regulación, 5) estado de derecho y, 6) control de la corrupción. Por otra parte, el Banco Interamericano de Desarrollo se aboca a cuatro indicadores: 1) sistema democrático, 2) estado de derecho, 3) instituciones de mercado; y, 4) gestión pública.
Para la gestión pública es deseable que las mediciones se hagan de manera sistemática y continua en el tiempo, contrastando los productos y resultados con aquellos que fueron planeados, con miras a mejorar los estándares de desempeño de la institución (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos OCDE/PUMA 1998).
No obstante, Ardt & Oman (2006) y Knack (2006) han criticado esta metodología sumando nueve inconvenientes: 1) los índices no son comparables en el tiempo y al tratarse de promedios existe un inmovilismo en las evaluaciones, 2) las evaluaciones son inválidas porque utilizan diversas fuentes incomparables o no equivalentes, puesto que poseen distintas bases de cálculo, 3) los cambios y ajustes de algunos indicadores no se dan como efecto de mejorías en la gobernanza, sino por corrección de errores, 4) los indicadores son imprecisos para permitir evaluaciones significativas y comparativas entre países, 5) los indicadores que conforman el índice fueron construidos a partir de los prejuicios de las elites económicas y financieras internacionales, 6) uno de los prejuicios que taran a los indicadores es la visión del desarrollo económico en el corto plazo inmediato anterior, lo cual favorece a los países desarrollados, 7) los indicadores, índices y evaluaciones realizadas por agencias internacionales también están determinadas por sus intereses, 8) los indicadores padecen una pobre validación del constructo, 9) El proyecto WGI no es suficientemente transparente.
Además de estas críticas en la sección siguiente se exponen las dificultades y problemas de tipo técnico que implica la agregación en los indicadores.
Lo que debe ocupar por ahora la atención es, precisamente, qué se mide y cómo se procede para hacerlo. El universo de los indicadores e índices es vasto y puede provocar un auténtico galimatías en la cabeza de los tomadores de decisiones. A continuación se expone la Tabla No. 4, con pretensiones cuasi exhaustivas, de recopilar los distintos proyectos, gestores, metodologías y dimensiones de la información disponible a nivel global sobre los trabajos de medición de calidad de la gobernanza, la gobernabilidad o la democracia. Cabe advertir que se han omitido temas específicos de medición a Derechos Humanos, de percepción de la corrupción, del imperio de la ley y las recopilaciones de AGI Data, Data Gob, Government at Glance, Statistics, y las encuestas a la población de Eurobarómetro, Citizens First, National Citizen Survey, U.K. Citizen’s satisfaction survey, Gallup World Poll, Latinobarómetro, por constituir sólo encuestas sin indicadores sistematizados en índices. También se han omitido, por carecer de incidencia sobre la gobernanza en el sentido aquí adoptado, los índices de Constricción Política, de Opacidad de PriecewatherhouseCoopers, de Libertades Políticas de Freedom House, de Volatilidad Electoral, de Desproporcionalidad Electoral y de Poderes Formales Presidenciales.
Tabla No. 4 Proyectos, gestores, metodologías y dimensiones de las mediciones de calidad de la gobernanza, la gobernabilidad o la democracia.
| PROYECTO | PRODUCTOR | DISPONIBILIDAD | METODOLOGÍA | DIMENSIONES |
| SISTEMA NACIONAL DE INDICADORES | Gobierno de Costa Rica | Con el plan de gobierno | Correlación entre resultados y objetivos | A convención por cada plan de gobierno |
| GOVERNANCE INDICATORS | United Nations Development Programme and the European Commission | Varios países, principalmente de AfricaDos ediciones: 2004 y 2007 | Agregada de otros indicadores. | Datos comparativos, derechos humanos, índice de desarrollo, índice de percepción de corrupción, empoderamiento de género, rendición de cuentas global, entre otra |
| WORLD GOVERNANCE INDEX | Word Democratic Forum | 179 paísesVersiones en 2008 y 2011 | Dimensión analítica y operativa, Toma las bases de datos publicadas anualmente por los principales, organizaciones internacionales y por ONGs especializadas en el área de gobernabilidad. | Paz y seguridad, Imperio de la ley, Derechos humanos y participación, Desarrollo sostenible, Desarrollo humano. Subdivididos en 41 subíndices |
| DATA GOB | Banco Interamericano de Desarrollo | América Latina, Caribe y Regiones en Desarrollo Desde 2007 | La utilizada por el PNUD para el Índice de Desarrollo (HDI). Para cada uno de los índices.y sub-indicadores, éstos son reescalados en una escala «cerrada» que va de 0 a 1 (donde 0 representan el peor resultado y 1 el mejor posible).Como resultado final, el Índice de Gobernanza Mundial es el promedio matemático de los 5 indicadores que lo constituyen | Ejes: democracia, mercados, gestión pública y estado de derecho. 400 indicadores de gobernanza, entre los principales: apoyo popular a la democracia, el costo de registrar una empresa, el dispendio en el gasto público o sobornos a la policía |
| DOING BUSINESS | Banco Mundial y Corporación Financiera Internacional | 189 economías(países y ciudades seleccionados);anual desde 2002 | Se basa en dos indicadores agregados: i) la facilidad de hacer negocios y ii) la medida de distancia a la frontera. Ambos indicadores se construyen utilizando la información proporcionada por las leyes y reglamentos de cada país para después ser evaluados por expertos locales. | Trámites y costos para las empresaspara: Abrir un negocio, Adquirir permiso de construcción, Obtener electricidad, Registrar propiedad, Obtener crédito, Proteger a los inversores, Pagar impuestos, Comerciar con otro país, Hacer cumplir contratos, Resolver la insolvencia |
| EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS E INSTITUCIONES NACIONALES (CPIA) | Asociación Internacional de Fomento (AIF),Banco Mundial | 77 economías;anual desde2005 | Se construye a partir de cuatro dimensiones igualmente ponderadas. Cada dimensión tiene su propia puntuación obtenido mediante el promedio de las tasas incluidas en cada dimensión. Para cada puntuación, el personal del Banco clasifica a los países en una escala de 1 a 6. Las calificaciones se basan en una variedad de indicadores, observaciones y juicios basados en el conocimiento del país. CPIA considera una dimensión de gobernanza | Gestión del sector público y puntuación de instituciones: Eficiencia en la movilización de recursos, Calificación de derechos de propiedad y gobernanza basada en normas, Calidad de la gestión financiera y presupuestaria, Calificación de la calidad de la Administración Pública, Transparencia, rendición de cuentas y corrupción en el sector público |
| INDICADORES DE GOBERNANZA | ABACO, Observatorio de las actividades basadas en el conocimiento y Banco Mundial | España Del 2002 al 2012 | A partir de los datos del Banco Mundial, | Efectividad del gobierno. Calidad e intensidad regulatoria. Control de la corrupción. Estado de derecho. |
| MEASURING THE QUALITY OF GOVERNMENT AND SUBNATIONAL VARIATION | Instituto para la Calidad de Gobierno(Universidad de Gotemburgo) | 27 países de la UE y 172 regiones; 2010 | Se basa en una combinación de evaluaciones de expertos a nivel nacional y una encuesta de Calidad de Gobierno. Las evaluaciones se llevaron a cabo empleando los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad. Para la encuesta, se entrevistaron por teléfono a 34,000 ciudadanos de la UE de 18 años o más. | Corrupción Estado de Derecho Eficacia de la burocracia Participación Rendición de cuentas |
| IBRAHIM INDEX OF AFRICAN GOVERNANCE | Fundación Mo Ibrahim | 52 países africanos; anual desde 2007 | Compila 32 fuentes internacionales y africanas. Se centra en los indicadores de efectos y resultados y tiene 14 subcategorías constituidas por 94 indicadores. Toda su información es recopilada por expertos de las instituciones del continente. | Seguridad y Estado de derecho Desarrollo humano Oportunidades económicas sostenibles Participación y derechos humanos |
| OPEN BUDGET INDEX | International Budget Partnership | 100 países; bienaldesde 2006 | Es una clasificación basada en la disponibilidad pública de información presupuestaria y otras prácticas presupuestarias; por lo cual se centra en los procesos. Para construir esta clasificación,se realiza una encuesta de 125 preguntas a uno o a un grupo de expertos dentro de una organización del país en cuestión. Por último, cada país recibe una puntuación de 0 a 100 basada en el promedio simple de las respuestas. | No se definen dimensiones; aunque valora: Puntualidad e integridad de ocho documentos presupuestarios clave, Capacidad de supervisión de las legislaturas y de las instituciones superiores de auditoría Oportunidades de participación pública durante el proceso presupuestario |
| POLITY IV | Center forSystematic Peace& IntegratedNetwork ofSocietal Conflict Research | 167 países;comprende elperiodo de1800-2013 | Polity IV incluye medidas anuales construidas tanto para la democracia institucionalizada como para la autocracia, ya que muchas políticas exhiben cualidades mixtas de estos dos patrones de autoridad distintos. La puntuación de Polity se obtiene restando el valor de la autocracia del valor de la democracia; oscila entre un +10 a un -10. Los datos son recopilados por analistas, expertos del mundo académico, la comunidad política y de inteligencia que monitorean eventos o resultados en tiempo real. | Competitividad del reclutamiento del Ejecutivo Apertura del reclutamiento del Ejecutivo Limitaciones al jefe del Ejecutivo Competitividad de la participación política |
| RESOURCE GOVERNANCE INDEX | Revenue Watch Institute | 58 países; 2013 | Evalúa la gobernanza del sector petrolero, gasero y minero. El índice incluye 45 indicadores agrupados en cuatro dimensiones que miden la divulgación de información sobre recursos naturales a través de fuentes oficiales. Los datos fueron recogidos por expertos (20 expertos de la sociedad local, 12 consultores independientes establecidos en el país y 14 expertos establecidos fuera del país que evaluaron) quienes utilizaron un cuestionario diseñado expresamente y varias fuentes externas. La puntuación RGI es un promedio ponderado de la puntuación de cada dimensión. | Esquema legal e institucional Prácticas de reporte Salvaguardias y controles de calidad Entorno propicio |
Fuente: elaboración propia a partir de las correspondientes páginas web de cada proyecto o productor.
No obstante la vasta muestra anterior, en el caso de la gobernanza que ahora se adopta, los objetos generales a tener presentes son: las políticas públicas; los planes y programas que de ellas emanan; y los productos y resultados que éstos generan. Lo anterior es útil para conocer e intentar incrementar la eficacia (logro de objetivos buscados), de la eficiencia (rendimiento de los medios utilizados) (Bonnefoy y Armijo, 2005, p. 14), de la calidad y economía (sagacidad de la administración pública). Al adoptar el criterio de los resultados y no los procesos o la opinión pública, la evaluación se enfoca a los productos y sus efectos sociales y no a la mera gestión de los procedimientos burocráticos.
En términos generales, una vez establecido el qué se mide y justificado su por qué, se debe pasar a fundamentar el cómo se mide. El caso de este ensayo se desarrolla en la sección cinco, sobre las buenas prácticas de gobernanza. Sin embargo, no está de más hacer hincapié en que básicamente cualquier indicador puede tener dos funciones: la descriptiva y la valorativa. La descriptiva consiste en aportar información sobre el estado real de una actuación pública o programa; la valorativa consiste en añadir a la información anterior un “juicio de valor” basado en antecedentes objetivos sobre si el desempeño en dicho programa o actuación pública es o no el adecuado (Bonnefoy y Armijo, 2005, p.23).
Así, como se ha dicho, el requisito fundamental para el diseño del indicador es el establecimiento previo de “lo que será medido”. El resultado de la medición del indicador entrega un “valor” de comparación el cual está referido a alguna meta asociada. Los diversos tipos de valores y comparaciones provocan la tipología de indicadores. Siguiendo el trabajo de Bonnefoy y Armijo (2005, p. 25-28) se pueden adoptar dos tipos de indicadores: 1) aquellos que dan información de los resultados desde el punto de vista de la actuación pública en la generación de los productos (insumos o inputs, procesos, actividades, productos o outputs, resultados finales o outcomes) y, 2) aquellos del desempeño de dichas actuaciones en las dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economía. Los primeros refieren los productos y resultados, mientras los segundosintentan responder al nivel de satisfacción de la calidad percibida por los usuarios y cuán oportunamente consideran que les llegó el servicio. Huelga decir que no hay una diferencia radical entre los indicadores de información y los de desempeño cuando en éstos últimos se considera la noción que se adoptó de eficacia, pues en ambos se informa a partir del contraste entre los objetivos y metas planeadas con los productos y resultados obtenidos. Lo que si vale la pena es distinguir entre productos y resultados.
Los productos que mide un indicador son aquellas realidades que se proponían generar, mientras que los resultados son los efectos o impactos sociales que se obtienen con los productos. Un par de ejemplos ilustrarán esta distinción. Un programa público puede proponerse como producto conseguir un cierto número de becas, mientras que el resultado corresponderá al número de beneficiados, egresados y personas con movilidad social a efecto de haber aprovechado dichas becas. De igual manera, un producto o la productividad de eficiencia del poder legislativo puede consistir en el número de leyes resueltas y aprobadas, mientras que sus resultados apuntan al poder ejecutivo, es decir, la cantidad y calidad de casos en que esas leyes se cumplen o benefician a los ciudadanos.
Los indicadores de información son útiles para la rendición de cuentas. Sobre todo si se construyen con los datos de insumos (inputs) y productos (outputs), porque son relativamente sencillos. Dejan de lado los resultados finales, no dan seguimiento a los impactos y no toman en cuenta la expresión indicativa de gestión o procesos.
En la consideración de otros estudiosos (Olve, Roy y Wetter 1999), los indicadores deben mostrar la propia percepción y la de los demás; comparaciones en el tiempo; con otras instancia similares; vínculos causa-efecto; y describir existencias de flujos. Por la parte de los resultados, una vez alcanzados los productos, existen mediciones o controles de resultados inmediatos, intermedios y resultados finales. Bonnefoy y Armijo consideran que “esta desagregación se utiliza para la evaluación de programas sociales que requieren un alto nivel de información sobre los efectos generados en la población” (2005, p. 29). Lo anterior supone, más una evaluación de los programas que de la administración pública que en su momento los ejecutó. Esta diferencia constituye un problema de índole político y cultural, pues lo gobiernos se ven obligados a pagar los costos políticos inmediatos de cara a los beneficios sociales que sólo serán reconocidos en el futuro.
4.- La complejidad y las dificultades de la agregación en la medición.
La evaluación de la gestión pública, de la gobernanza o de la calidad de la democracia, a través de mediciones que constituyen indicadores para incorporarse en índices tiene dificultades de diseño, homologación o escala y agregación.
En relación al diseño, el reto consiste en asegurar la validez del indicador, es decir, que efectivamente aborde el atributo al que se refiere. En la apreciable experiencia de Echebarría, en el Banco Interamericano de Desarrollo, al medir la gobernabilidad, ha descubierto que:
“cuanto más agregado sea el indicador (por ejemplo, si trata de capturar el campo del Sistema Democrático) más difícil será capturar su multidimesionalidad y poder relacionar la evolución de sus valores, con la evolución de la calidad del gobierno en un país […] La validez, por tanto, está relacionada con la especificidad de los indicadores, y ésta, con la influencia que factores exógenos pueden tener en la medida” (2004, p. 6)
Además de la validez debe asegurarse la fiabilidad para evitar resultados incoherentes. El problema de inconsistencia puede presentarse con alta probabilidad cuando la información proviene de encuestas ciudadanas y entrevistas de opinión con expertos. Quiénes aportan sus percepciones pueden poseer expectativas diferentes a las que se busca medir con el indicador y éstas pueden distorsionarse por falta de información o la consideración de una información parcial o singular. Un ejemplo de ello sería el siguiente: si el indicador de gobernanza está construido para considerar el número de mujeres que participaron en la elaboración de un programa educativo contra la discriminación femenina, entonces podría tenerse un programa (producto) donde el cien por ciento de las participantes fueron mujeres (por tanto, el indicador reportaría alta calidad en lo que quiere medir y evaluar); pero si el impacto comunitario (recogido en encuestas y entrevistas) no muestra cambios significativos en las actitudes hacia las mujeres (resultados), entonces el indicador reportaría baja calidad y se habrá generado un resultado incoherente, dado que el indicador originalmente se diseña para medir la gobernanza (la cooperación de las mujeres ciudadanas en el programa educativo) y las encuestas y entrevistas se avocan a medir la mera percepción de marginación hacia las mujeres. Otro ejemplo común acontece cuando, al evaluar la gestión pública, se mide el aumento presupuestal y el incremento del personal policial en contraste con la percepción pública o los índices de criminalidad. La evaluación de los productos no coincide desde la perspectiva de los resultados y efectos sociales esperados, porque son dos cosas distintas. Echebarría atribuye estas situacionesa “una falta de acuerdo sobre el significado de las definiciones objeto de medida o a la aplicación de diferentes métodos para relacionar la realidad con los conceptos” (2004, p. 6). Sin duda, muchos de los índices sobre la calidad del gobierno, de la democracia o la gobernabilidad devienen en mediciones y evaluaciones que derivan en un grado de reputación fincado sobre una interpretación previa que tiende a radicalizarse.
Los factores externos y efectos a largo plazo también dificultan la veracidad de las mediciones en los indicadores de opinión. Algunos programas de políticas públicas tienen incidencias por encima del período de la administración pública en que se hace la evaluación. De igual manera, los costos financieros cuando requieren “metodologías más sofisticadas, tales como establecimiento de grupos de control, encuestas de opinión, etc.”, implican la imposibilidad de seguimientos transversales que aporten objetividad a las evaluaciones (Bonnefoy y Armijo, 2005, p. 28)
A las dificultades de validez, fiabilidad, factores externos, efectos a largo plazo y costos, pueden sumarse las de homologación, sobre todo cuando se elaboran escalas para ubicar y comparar países dentro de un índice común final. Debe tomarse en cuenta que las mediciones difieren en momentos del desarrollo (diferencias entre un país que acaba de emitir deuda pública internacional de aquel que no la ha emitido en décadas), en tiempo de gestiones y administraciones públicas (diferencias entre un país que inicia un nuevo mandato presidencial con otros que están en el proceso terminal de un actual mandato) y en las características propias de cada país (desde la posición geográfica respecto a sus oportunidades comerciales hasta su historia, tradición e idiosincrasia que pueden presentar diferencias significativas, por ejemplo, de parte de los encuestados, ante el grado de tolerancia a la corrupción o la susceptibilidad a la opacidad de la cuenta pública).
Aunado a lo anterior, también las diferencias entre indicadores que son elaborados con el enfoque local y que por agregación buscan un foco nacional o con disparidad de elementos en ponderación (algunos consideran productos intermedios y no finales, otros no consideran los insumos, otros más dejan de lado los resultados).
Por las dificultades anteriores, los indicadores e índices deben presentarse con amplias declaraciones de su significado explicatorio o propósito, descripción, relevancia, fórmula(s), unidad de medida, fuentes, periodicidad e informaciones complementarias de índole cualitativa, amén de considerar los intereses y capacidades de sus destinatarios finales en razón del uso que les darán.
Una cuestión ineludible al construir un índice estriba en cuántos indicadores elaborar y agregar. En la experiencia de Bonnefoy y Armijo al comparar indicadores del desempeño del sector público en países como Canadá, Estados Unidos, México, Costa Rica, Uruguay, Chile, España y el Reino Unido, entre los más significativos, aconsejan tomar tres áreas: organización estratégica, gestión y operación, discriminando entre el enfoque de proceso que es útil para la gestión y los enfoques que apuntan hacia los presupuestos (2005, p. 50-51). Guitton, por su parte, aconseja “Deberían concebirse «tableros» de tres, cuatro o cinco indicadores. De más de siete, se perdería el beneficio de la simplicidad” (1960, p. 13) y ello en razón de que “agregar no es simplemente adicionar: es elegir -con tacto, ponderar con prudencia…- [porque] a medida que un Índice gana en extensión, pierde en profundidad, [ya que] es una imagen sintética” (1960, p. 15).
No obstante lo anterior, no todas las instancias que generan índices e indicadores coinciden en el número idóneo de los mismos. Según INEGI (2017), las dimensiones mínimas e indispensables para definir gobernanza, de donde se deberían elaborar indicadores son trece: transparencia y rendición de cuentas; corrupción; estructura organizacional y regulación administrativa; calidad de las instituciones; capacidad de las administraciones públicas; autonomía; eficiencia del gasto público y asignación de recursos; confianza en el gobierno; percepciones sobre cómo trabaja el gobierno; calidad de los servicios públicos (e instituciones); participación ciudadana; imparcialidad; equidad de género (p. 29). Tomando en cuenta otras fuentes, la Asociación Internacional para la Gobernanza, la Ciudadanía y la Empresa (AIG), radicada en Barcelona y el Instituto de Investigación TransJus, de la Universidad de Barcelona, los indicadores mínimos a considerar deberían ser: transparencia y rendición de cuentas; estructura organizacional y regulación administrativa; calidad de las instituciones; confianza en el gobierno; calidad de los servicios públicos e imparcialidad.
Como puede observarse, entre el caso catalán y el mexicano hay coincidencias, tal y como se muestra en el Gráfico No. 1. Coincidencias priorizadas de indicadores de gobernanza entre Catalunya y México
Gráfico No. 1 Coincidencias priorizadas de indicadores de gobernanza entre Catalunya y México
Fuente: elaboración propia a partir de AIG (2018), INEGI (2017).
Recapitulando las dificultades técnicas para la construcción de indicadores pueden enumerarse: el tipo de productos estratégicos que han de medirse, es decir, los productos que cumplen la misión de la institución e incluyen los productos parciales por los diversos plazos que el proceso condiciona; la cantidad de productos que se deben tomar en cuenta; la formulación de objetivos estratégicos (diseño) y los criterios para agregar o desagregar las metas, debido a la intervención de varios organismos de la administración pública, lanaturaleza compleja de los objetivos, su multiplicidad y su contradicción; la llana ausencia de objetivos pertinentes y medibles en materia de productos finales, de calidad y de eficacia; los criterios y las fórmulas para establecer la ponderación de los indicadores; las unidades o áreas deben generar indicadores; la medición institucional cuando la gestión depende de varias instituciones (por ejemplo, en los indicadores sobe Derechos humanos puede haber diferencias notorias entre las recomendaciones de las comisiones de Derechos humanos y la efectividad con que las atiendan sus destinatarios); la dificultad para construir bases de datos; la carencia de sistemas contables para medir la correlación entre insumos y productos en el caso de indicadores de eficiencia; y las dificultades de comparación entre indicadores y entre instituciones medidas.
A las anteriores dificultades técnicas pueden agregarse los obstáculos que provienen de la práctica: la ausencia de correlación entre los objetivos generales con los objetivos específicos en los programas y en los propósitos de medición; la inexperiencia de quiénes diseñan y operan los indicadores e índices o la carencia de una cultura organizacional para establecer y utilizar índices o la discontinuidad de sus liderazgos debida a los períodos administrativos; la indiferencia de los responsables, tomadores de decisiones o destinatarios de los índices y las nulas consecuencias por los resultados; la resistencia de los colaboradores para proporcionar la información; el trabajo de integrar y sintetizar, rápida y eficazmente, las fuentes de datos disponibles (OCDE, 1996). En la práctica de América Latina también emerge como obstáculo la sobreabundancia de información con su correspondiente fragmentación (Bonnefoy y Armijo, 2005, p.77).
5.- Una propuesta de buenas prácticas para medir la gobernanza a favor de la calidad de la democracia
Si, como se ha dicho, se sostiene una primera premisa que establece a la gobernanza como la apertura gubernamental para que se involucren aportaciones de sectores distintos al gobierno (Comisión Europea) y que dicha apertura debe constituir la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil (Prats). A lo cual se añade una segunda premisa que considera que el desempeño mejora cuando las decisiones se focalizan en los productos y resultados más que en los insumos y procedimientos (Prats). Por tanto, se puede concluir que una buena práctica para medir la gobernanza en favor de la calidad democrática consiste en atender los indicadores de productos en donde hubo participación ciudadana, por encima de los que miden la sola gestión o los que toman en cuenta la percepción de opinión.
Las razones del argumento anterior también son respaldadas por el expertise de Echebarría al advertir que:
“los indicadores de gobernabilidad pueden ser clasificados de diferentes maneras, son dos los criterios más utilizados: a) el nivel de agregación y b) la fuente de información y/o el método de generación de datos. Adicionalmente, hay una serie de indicadores que aunque se utilizan a menudo en el análisis institucional, no es fácil considerarlos propiamente como indicadores institucionales; nos referimos a los indicadores de input, output o outcome, que en realidad se sitúan antes o después de la “caja negra”, que es lo que queremos medir al acotar específicamente las instituciones” (2004, p. 7).
En palabas que buscan el matiz de la gobernanza lo anterior quiere indicar que la agregación y sus respectivas fuentes de información son insuficientes, a menos que se especifique qué acontece en el interior de las instituciones, en la médula misma de los programas gubernamentales (desde su elaboración hasta su evaluación) respecto a la inclusión de la participación ciudadana.
En consecuencia, se propone una fórmula para establecer una serie de indicadores donde se busca el cociente obtenido del número de programas elaborados en la institución gubernamental objeto de la medición de gobernanza como divisor o denominador y el número de programas elaborados con participación ciudadana como dividendo o numerador. Es decir, la gobernanza es el número de programas donde se incluyen las aportaciones de sectores distintos al gobierno sobre el número de programas existentes en la respectiva institución gubernamental objeto de la evaluación de gobernanza. Por ende, la unidad de medida consistirá en un coeficiente entre 0 (cero) y 1 (uno), donde uno es el valor óptimo y cero significa lo contrario.
Ahora bien, la participación ciudadana para elaborar programas de gobierno puede ser muy diversa. En consecuencia, de la fórmula general deben derivarse fórmulas específicas que dan por resultado una serie de indicadores. Estos son, al menos, cuatro.
- Indicador uno: gobernanza pública procedente de la participación ciudadana no institucionalizada.
La fórmula específica busca el coeficiente del número de programas elaborados con participación ciudadana no institucionalizada sobre el número de programas elaborados en una institución gubernamental
Indicador uno:
IG1 = PCnoI / PI
Donde IG1 es el indicador de gobernanza uno; PCnoI son los programas con participación ciudadana no institucionalizada y PI son los programas existentes en la institución gubernamental objeto de evaluación de gobernanza.
- Indicador dos: gobernanza pública procedente de la participación ciudadana si institucionalizada por medio de consejos consultivos o consejos ciudadanos.
La fórmula específica busca el coeficiente del número de programas elaborados con participación ciudadana institucionalizada sobre el número de programas elaborados en una institución gubernamental
Indicador dos:
IG2 = PCI / PI
Donde IG2 es el indicador de gobernanza dos; PCI son los programas con participación ciudadana institucionalizada y PI son los programas existentes en la institución gubernamental objeto de evaluación de gobernanza.
- Indicador tres: gobernanza pública procedente de la participación ciudadana no vinculante.
La fórmula específica busca el coeficiente del número de programas elaborados con participación ciudadana no vinculante sobre el número de programas elaborados en una institución gubernamental
Indicador tres:
IG3 = PCnoV / PI
Donde IG3 es el indicador de gobernanza tres; PCnoV son los programas con participación ciudadana no vinculante y PI son los programas existentes en la institución gubernamental objeto de evaluación de gobernanza.
- Indicador cuatro: gobernanza pública procedente de la participación ciudadana vinculante.
La fórmula específica busca el coeficiente del número de programas elaborados con participación ciudadana vinculante sobre el número de programas elaborados en una institución gubernamental
Indicador cuatro:
IG4 = PCV / PI
Donde IG4 es el indicador de gobernanza cuatro; PCV son los programas con participación ciudadana vinculante y PI son los programas existentes en la institución gubernamental objeto de evaluación de gobernanza
De este modo se cumplen con las tres primeras estipulaciones que deben poseer los indicadores, es decir, identificar un nombre claro y auto explicativo para cada indicador y su agregación de conjunto en un índice, definir el objetivo del indicador, cuantificar el objetivo a alcanzar. Quedando pendientes, según el caso de la institución gubernamental donde se apliquen, la especificación de la frecuencia o periodicidad del indicador, la identificación de su fuente de información y la evolución de los objetivos o su situación en un momento del tiempo.
Desde la obtención de los indicadores anteriores es posible elaborar un índice de gobernanza bajo la fórmula:
IG = (IG1 + IG2 + IG3 + IG4) / 4
Donde, IG es el Índice de gobernanza y las demás nomenclaturas corresponden a las ya señaladas.
Huelga decir que muchas posibilidades de medición y evaluación quedan excluidas, entre otras, el número de programas gubernamentales que hayan alcanzado sus respectivos productos o el número de programas gubernamentales que hayan alcanzado sus respectivos productos según distintos baremos de porcentajes. Estos casos apuntarían a los productos de los respectivos programas institucionales y no hacia la producción de los programas en sí mismos como productos efecto de la gobernanza participativa e incluyente. Las limitaciones obedecen a lo que Prats advierte con precisión: “No hay un modelo único de gobernanza. La gobernanza no pretende ser un modelo organizativo y funcional de validez universal ni siquiera para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se aplique.”(s/f, p. 2). En efecto, si se prefieren los indicadores de productos y resultados por encima de los de gestión y procedimiento y, si en los programas gubernamentales se pueden medir diversos aspectos (la participación ciudadana en la elaboración de los programas, los productos ejecutados de conformidad a los objetivos de los programas o los resultados de impacto social como efecto de los productos ejecutados), entonces los niveles de complejidad y meta-cognición pueden generar incongruencias.
Sin duda esta propuesta debe ser completada con la secuencia deseable. Es decir, amén de obtener indicadores de gobernanza sobre los programas gubernamentales en el sentido de qué tanto dichos programas fueron elaborados con participación ciudadana, habrá que atender al cumplimiento de los productos propios de cada programa y posteriormente a la evaluación de los resultados de impacto social. Para atender al cumplimiento de cada programa es deseable la fórmula que busca el coeficiente obtenido del número de programas ejecutados como dividendo o numerador sobre el número de programas planeados y presupuestados como divisor o denominador. La expresión algebraica de la fórmula es:
IC = Pe / Ppp
Donde IC es el Indicador de Cumplimiento de los productos de cada programa, Pe es el número de Programas ejecutados (en rigor deberían contabilizarse sólo los ejecutados al cien por ciento) y Ppp es el número de Programas planeados y presupuestados.
La anterior fórmula mide el grado de cumplimiento de gobernanza, siempre y cuando los programas hayan sido planeados (no necesariamente ejecutados) con participación ciudadana, de lo contrario sólo evaluaría el grado de cumplimiento de los programas gubernamentales.
De manera más elevada, un índice que evalúa el grado de cumplimento de gobernanza de manera cabal, tendría que contemplar tanto los programas planeados con participación ciudadana (como ya se ha postulado) y también los programas ejecutados con participación ciudadana si así fueron planeados. La fórmula de éste último indicador sería:
ICG = [(IG + PePC) / 2 ] / Ppp
Donde ICG es el Indicador de cumplimiento de gobernanza, PePC es el número de Programas ejecutados con Participación ciudadana (en rigor deberían contabilizarse sólo los ejecutados al cien por ciento) y Ppp es el número de Programas planeados y presupuestados.
La anterior fórmula no otorga ponderaciones a la participación ciudadana en la elaboración de los programas o en la ejecución de los mismos. De igual manera, el Índice IG propuesto, no discrimina una ponderación entre la participación ciudadana vinculante (según un marco legal) y la no vinculante. Así mismo el ICG no discrimina un peso mayor a los programas ejecutados con participación ciudadana por mandato de ley, por concesión, por acuerdo o por voluntariado. Estas y otras variables habrán de considerarse al aplicar dichas propuestas a estudios de casos particulares y según corresponda el propósito evaluativo.
6.- Conclusiones
La participación ciudadana es la clave de la calidad para gobernanza, no así de la gobernabilidad o de la calidad del gobierno. En esa medida, la gobernanza también resultaría la clave para la evaluación sobre la calidad de la democracia. Ahora bien, ¿cuál es la clave de la participación ciudadana? Prats aporta una solución: “…en saber organizar un espacio público deliberativo basado en normas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interdependencia”(s/f, p. 2), porque la interdependencia es el signo distintivo de la gobernanza ante la gobernabilidad y el gobierno.
Evaluar a la interdependencia de las estructuras o instituciones gubernamentales, con mediciones que incluyen la participación ciudadana, es el propósito de los indicadores e índices de gobernanza. Sin embargo, en tiempos recientes la eclosión de indicadores (como se muestra en la Tabla No. 4) parece abusar del método de agregación y limitarse a encuestas de opinión que combinan fuentes de información para obtener sólo una única calificación. Las limitaciones de ese procedimiento no distinguen entre calidad de la gobernanza, calidad de las instituciones en sí mismas y los logros o fracasos respecto al desarrollo. Es decir, la mayoría de las fuentes de información sólo otorgan una percepción sobre resultados aparentemente definitivos de impacto social sin reparar en los retos deliberativos y de la desafección para la elaboración de los programas gubernamentales y en los desafíos para ejecución de dichos programas. Estas limitaciones provocan que, en términos generales, los indicadores y los índices sean poco o nulamente apreciados por los tomadores de decisiones, según acotan los expertos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial (Echebarría, 2004; Knack & Manning, 2000). También carecerán de relevancia cuando son contrastados con instituciones particulares e inconmensurables o se pretende que sean orientadores para mejorar programas focalizados, pues su generalidad y síntesis sólo otorgan una nota de prestigio.
Las notas de prestigio o rankings institucionales comparan aspectos sin detallar las ponderaciones y poco precisan acerca de las distintas condiciones. Este uso pragmático, pero poco puntual, opaca las limitaciones de los indicadores e índices, e inhibe la utilización de indicadores menos sintéticos y de menos alcance general para estudios de caso con mayores posibilidades de incidencia en los resultados de impacto real.
Finalmente, los indicadores e índices aquí propuestos pretenden constituirse en el marco referencial para desarrollar un método evaluativo de la gobernanza, en tanto participación ciudadana, que diagnostique y pueda elaborar propuestas constructivas de los espacios donde puede incrementarse la democratización de los programas de gobierno. Pues la democracia no trata de otra cosa: la distribución equitativa del poder público para beneficio de todos.
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Me dio mucho gusto ver que esa Universidad donde hize mis graduaciones, un buen tiempo atras, se interesa en este tema tan importante hoy en dia.
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