Ciencia Política y Derecho Público en pos del buen gobierno y la buena administración

Ciencia Política y Derecho Público en pos del buen gobierno y la buena administración

Los códigos éticos y de conducta como instrumento para lograr la integridad y prevenir la corrupción.

Juli Ponce Solé
Universidad de Barcelona
Ciencia Política y Derecho público parecen estar reencontrándose trasdécadas de darse la espalda. Se alzan cada vez con más frecuencia voces quedenuncian lo absurdo de esa ignorancia mutua y reclaman una nueva metodología en laCiencia Política (por ejemplo, enfoque de derechos humanos de las políticas públicas) y enel Derecho público (por ejemplo, consideración de la ciencia del Derecho administrativocomo una ciencia de dirección de los procesos sociales). En la confluencia entre Derecho y Ciencia Política en torno al derecho a una buena administración, esta ponencia considera en concreto el papel, las posibilidades y los límites de los códigos éticos o de conducta.
1. Derecho público y ciencia política en pos de la buena gestión pública.
Una de las preocupaciones existentes en algunos estudios doctrinales de los últimos años es la de reivindicar el papel del Derecho en la gestión pública, como una perspectiva necesaria, aunque no suficiente, de la misma^[i]. Una perspectiva, la legal, que debería abandonar “el acartonamiento de la corporación administrativista en el paradigma antidiscrecional”^[ii]., que considera la discrecionalidad como el Caballo de Troya del Estado de Derecho^[iii] y no como una necesidad indisociable de la gestión pública en las sociedades modernas y una oportunidad para satisfacer con calidad los intereses generales.
Como señala SCHMIDT-ASSMANN^[iv]:
“Discrecionalidad no significa “libertad de elección”. La Administración no elige libremente una opción determinada, ya que como poder en todo momento dirigido por el Derecho, debe orientarse según los parámetros establecidos en la ley y en su mandato de actuación, ponderándolos autónomamente en el marco de la habilitación actuada (…). Por consiguiente, la discrecionalidad encierra un mandato de actuación a la administración enderezado a la consecución de racionalidad y estructurado a través e una serie de variados parámetros. Para que este mandato sea ejercido “correctamente” no se requiere sólo que la Administración no incurra en vicios jurídicos, pues la “corrección” de la actividad administrativa exige, además, que se cuiden los recursos disponibles y se propicie su aceptación por parte de sus destinatarios”
Parámetros jurídicos de orientación en positivo de la discrecionalidad que son ““orientaciones normativas de la acción administrativa” que van más allá de la mera legalidad y aspiran a la justicia” (SCHMIDT-ASSMANN, 2003, 347 y ss., como las ofrecidas por la proporcionalidad, la buena administración, la igualdad, la seguridad jurídica o la protección de la confianza legítima).
Este enfoque de la doctrina administrativista más atenta y moderna muestra preocupación ante una actitud extendida entre algunos intérpretes del Derecho administrativo (jueces y tribunales, entre ellos, pero no únicamente), que se muestran reacios mirar hacia fuera del ordenamiento jurídico para interpretar éste. También conecta con una reivindicación creciente del papel del Derecho administrativo en la gestión pública, como instrumento habilitador de la calidad de ésta con el respeto de los derechos implicados en la misma.
Estas inquietudes enlazan con el pionero estudio de CAPO, que en 1990 planteaba la necesidad de un nuevo encuentro entre Derecho y Ciencia política, que recorrían caminos distintos en base a paradigmas diferentes^[v]. Creemos con este autor, que otro encuentro es posible y que el diálogo fructífero es inevitable como a continuación intentaremos argumentar.
En las páginas que se inician aquí vamos a plantearnos dos cuestiones básicas. En primer lugar, ¿para qué sirve la ciencia política y de la Administración al Derecho administrativo?. En segundo lugar, y en sentido inverso, ¿para qué sirve el Derecho administrativo a la ciencia de la administración? O en otras palabras, ¿qué papel está correspondiendo hoy (y debe corresponder) a la ciencia del Derecho Administrativo en la definición de nuestras políticas públicas y en la reforma y mejora de nuestras Administraciones Públicas?
¿Debería el papel del Derecho Administrativo crecer en el ámbito de formulación y definición de políticas públicas? ¿Debería simplemente mantenerse en la corrección litigiosa de las políticas públicas? Si se decidiera que el papel de la ciencia del Derecho administrativo debe ser éste último, entonces las utilidades de las ciencias que se ocupan de la Administración para el Derecho administrativo y de éste para aquéllas serían no inexistentes, pero sí limitadas. Pero entonces debería aceptarse el hecho de que la ciencia del Derecho administrativo es sólo la ciencia de la litigación contenciosa.
Sin negar la relevancia que la ciencia del Derecho administrativo tiene en la tecnología de la aplicación del Derecho en general y del control judicial en particular y sin discutir la importancia de éste último, creemos que el Derecho administrativo no se agota en el control judicial y que, como argumentaremos, puede, y debe, recuperar su papel en el concierto de las ciencias sociales con aportaciones sobre el diseño de políticas públicas en garantía de los derechos y del buen gobierno y la buena administración, esto es, del buen funcionamiento de lo público.
CASSESE (2012) en un interesante artículo publicado recientemente reflexiona sobre los nuevos caminos para el Derecho Administrativo. De acuerdo con su punto de vista, “el derecho administrativo debe reestablecer su lugar en el campo de las ciencias sociales”, con un planteamiento metodológico plural (legal, económico y político), aunque evitando el riesgo de un empirismo ciego, sin categoría jurídicas básicas^[vi].
En un futuro ideal, que ya debería ser presente, el Derecho administrativo puede y debe contribuir a la ciencia de la administración, recuperando su papel olvidado, mediante las utilidades que le son aportadas por otras ciencias sociales. A su vez, éstas deberían tener en cuenta las aportaciones ofrecidas por la ciencia del Derecho Administrativo.
En esta línea, la conocida sentencia de Javier de Burgos en el siglo XIX respecto a que el estudio de la ciencia de la Administración en España se podía definir como ciencia de lo útil y lo dañoso, mientras que el Derecho era la ciencia de los justo y de la injusto, debería reformularse en el siglo XXI en el sentido de que el Derecho es la ciencia de lo justo y útil y de lo injusto y dañoso: todo lo injusto es dañoso, pero dentro de lo justo, puede haber alternativas más útiles al logro de la justicia que otras.
El Derecho también debería ocuparse de lo justo y útil. Si no lo hace él, no dudemos que su dejación será aprovechada por otros enfoques, como el economicista[vii], desde luego menos preocupados por el valor Justicia que guía la actuación de los juristas y del Derecho. Sin embargo, algunos “mitos jurídicos” siguen interponiéndose en esa posible labor, como comprobaremos a continuación, entorpeciendo un “diálogo fructífero” entre el Derecho y la Ciencia Política[viii].
2. El “positivismo técnico” y el derecho administrativo
Para una determinada visión del Derecho, y del Derecho administrativo en particular, el ordenamiento jurídico se bastaría siempre y en todo caso a sí mismo, sin necesidad de tener en cuenta elementos no jurídicos en su aplicación. En definitiva, este tipo de enfoques nos ponen ante un tema clásico del Derecho, sobre el que se han vertido, y verterán, ríos de tintas.
Un ámbito donde la realidad social y la aportación de otras ciencias sociales para su conocimiento (ciencia política, economía, sociología, antropología…) pueden tener un peso importante en la interpretación del Derecho administrativo es la integración de conceptos jurídicos indeterminados con un margen valorativo que crecientemente trufan nuestras normas^[ix].
Desde luego, también deberían tenerlo, entendemos, en la doctrina científica administrativista, la cual junto a aproximaciones históricas, cuyo uso y utilidad está ampliamente aceptado doctrinalmente, debería tener en cuenta, además, elementos ofrecidos por otras ciencias sociales, para evitar aproximaciones formalistas a sus objetos de estudio. El Derecho administrativo español debería ser «revisitado» por las ciencias sociales, pues la Ciencia del Derecho Administrativo, como señala SCHMIDT-ASSMANN (2006:38),  «no puede quedarse en la construcción dogmática de cada una de las instituciones y reglas. Al Derecho administrativo le interesan también las condiciones o presupuestos que hacen que una institución sea eficaz. Ello implica insertar cada una de esas instituciones en un contexto más amplio, analizar sus relaciones recíprocas e interacciones, (…) la ciencia del Derecho administrativo ha de ser concebida como una ciencia de dirección, como una ciencia que aspira a dirigir con eficacia los procesos sociales»^[x].
En esta línea, CAPO (2005: 464) ha subrayado como frente a la quienes señalan que lo que hay que “decir rotundamente es que estas ciencias diversas, una a una y todas ellas, carecen de toda relevancia para lo que ha de ser hoy” el Derecho público^[xi], es preciso sostener que el Derecho es una ciencia social que necesita de otras ciencias sociales, así como aquéllas deben tener en cuenta a éste, dado que el método jurídico “es incapaz de dar cuenta – y a la vez lo necesita- de cinco fenómenos relevantes que acompañan al dato jurídico” como son la historicidad, la intersubjetividad (“el papel de las ideologías y de los elementos simbólicos en el  funcionamiento estatal”), la conflictividad (“ el contexto de conflicto y consenso en el que se desarrolla la acción política”), la organización (“la textura organizativa del derecho del Estado intervencionista”) y el rendimiento (“los problemas de eficacia y eficiencia”).
Estas cinco variantes “constituyen la esencia misma de la investigación politológica”, por lo que es imprescindible hacer efectiva “la posibilidad de “establecer un diálogo fructífero” (CAPO, 2005,: 23) entre Derecho y Ciencia Política, y otras ciencias sociales, añadimos nosotros, otro encuentro distinto del tradicional, en el que “la ciencia jurídica ha definido una metodología propia, marginando aportaciones sociológicas, politológicas o incluso históricas” mientras “por su parte, la Ciencia Política ha recorrido un camino de progresivo alejamiento de los aspectos legales” (CAPO, 1990: 18)^.
En definitiva, y en lo que ahora nos importa, es precisa una nueva Ciencia del Derecho administrativo en el siglo XXI, lo que exige innovación dogmática, con menos formalismo y más realismo, en conexión con un mayor protagonismo del empirismo^[xii]. Como ha sido señalado, las objeciones presentadas en ocasiones respecto a que los métodos empíricos aplicados al Derecho sean inútiles – por poco concluyentes o por costosos – no se sostienen, mientras, por otro lado, “si la función del Derecho es crear los incentivos adecuados para que los individuos se abstengan de realizar ciertas conductas consideradas perjudiciales para la comunidad y lleven a cabo otras socialmente valiosas, resulta de fundamental importancia verificar si las decisiones jurídicas producen efectivamente, en el terreno de los hechos, los resultados apetecidos” (Gabriel Doménech Pascual, 2009: 168).
3. La ciencia política y el derecho
Pero junto al positivismo formalista, también se han puesto reiteradamente de relieve los problemas que otro enfoque, simétricamente opuesto al anterior, provoca. Se trata de la ignorancia, el desconocimiento y/o el desprecio por el Derecho en el ámbito de la gestión pública. Este enfoque es desafortunado, pues, como señala Prats (Prats, 2005:74):
“es un grave error la actitud de menosprecio  y marginación del Derecho manifiesta en tantos programas y “modernizadores” administrativos que viven una grave confusión: habiendo aprendido que “no se cambia la Administración por decreto” creen que es posible cambiar al margen del Derecho. Y actuando así no sólo provocan graves desajustes entre las prácticas informales y la legalidad formal, con el consiguiente desorden y riesgo de corrupción, sino que provocan también que muchos meritorios esfuerzos de cambio acaben siendo fagocitados por las instituciones formales vigentes a las que se renuncia de entrada a replantear”.
Efectivamente, no siempre desde otras ciencias sociales que contribuyen a la ciencia de la administración se ha entendido y respetado el papel de lo jurídico. Capo (Capo, 2005: 465 y ss) ha criticado una cierta visión de la Ciencia Política acusada de “contextualismo y reduccionismo que incide en una misma idea: la confusión de la ciencia política con un sociologismo y el olvido de la dimensión institucional”, que conduce a olvidar los factores “organizativos, jurídicos, institucionales, estatales, para centrarse en los elementos contextuales, especialmente la estratificación social”, lo que ha conducido a que Sartori, citado por Capo, se refiera a “el olvido de las estructuras jurídico-constitucionales (son sus palabras) como reacción frente al formalismo jurídico de la Teoría del Estado”.
Existen, sin embargo, movimientos interesantes de revitalización de las conexiones entre Ciencia Política y Derecho, de la mano, por ejemplo, del denominado enfoque de derechos humanos de políticas públicas, entendido como “una nueva perspectiva para concebir y diseñar políticas públicas tendientes al desarrollo humano en el marco de un proceso de concertación entre el Estado y la sociedad civil”, basado en una revalorización del Derecho partiendo de la base de la interdependencia entre los distintos derechos humanos, con la pretensión de “presentar una nueva aproximación para entender las políticas públicas en derechos humanos desde una perspectiva intermedia entre la ciencia jurídica y las ciencias políticas, entre los planteamientos puramente jurídicos y los planteamientos politológicos”^[xiii], que puede ser de gran utilidad, por ejemplo, para la actividad de las organizaciones no gubernamentales del tercer sector en relación con las políticas públicas de recortes de derechos sociales.^[xiv]
En definitiva, coincidimos con Prats (Prats, 2005:74),  a la vista de todo lo expuesto, respecto a que es precisa “una renovación gerencial de nuestras Administraciones Públicas tanto como una renovación paralela y coherente de su Derecho. (…). La gran tarea actual nos parece ser, precisamente, la de hallar el óptimo histórico de equilibrio entre estos principios en tensión, lo que implica esfuerzo tanto de renovación del Derecho administrativo como de formulación de un Management específico de las Administraciones públicas”^.
Como se ha señalado (Prats, 2005, 116, las cursivas son nuestras), “El Derecho juega en relación al management un triple rol: 1) por un lado, es el marco insitucional en el que nacen las organizaciones y que constriñe la libertad de acción de los actores; 2) por otro lado, es también instrumento para la obtención de finalidades específicas; c) finalmente, también es objeto de la práctica gerencial en la medida en que ésta, a la vista del proceso de aplicación o inaplicación de las normas, se constituirá en agente para su defensa o su modificación, y ello tanto en relación al Derecho-institución como al Derecho meramente instrumental”.
Así pues, porusar las palabras de Chevallier (Chevallier, 2007: ), “Le droit n´est pas seulement pour l´administration une limite, mais encore un instrument d´action »^[xv]
4. Derecho administrativo y ciencia política para la buena gestión pública
En definitiva, a la luz de lo expuesto hasta el momento, la lucha jurídica contra las inmunidades del poder^[xvi] debe evolucionar hasta convertirse en la lucha por la buena administración. El profesor García de Enterría sostuvo hace ya más de cincuenta años que (García de Enterría, 1962: 179):
“Al término de esta formidable reducción de la discrecionalidad queda de ésta un último residuo, aquel en el que se manifiesta como una apreciación de valores singulares (la oportunidad es sólo uno de ellos) sobré la que se monta la libertad de elección en que en último extremo consiste.
Esto ya no es fiscalizable jurisdiccionalmente, ni puede serlo, porque los Tribunales sólo pueden usar para la medida del actuar administrativo criterios jurídicos generales—lo general es justamente lo propio del Derecho, en donde radica su objetividad, y no en apreciaciones subjetivas y contingentes de la justicia de los casos concretos. Es en esa libertad última ds decisión, en vista de lo singular y de lo concreto, en donde radica la responsabilidad del poder político, responsabilidad de que el juez está exento y que nunca puede pretender sustituir. El control judicial de la discrecionalidad no es, por ello, una negación del ámbito propio de los poderes de mando, y ni siquiera se ordena a una reducción o limitación del mismo, sino que, más sencillamente, trata de imponer a sus decisiones el respeto a los valores jurídicos sustanciales, cuya transgresión ni forma parte de sus funcione ni la requieren tampoco sus responsabilidades”^.
Estando vigente estas afirmaciones ahora como cuando fueron pronunciadas, pudieran sin embargo ser malinterpretadas en el siguiente sentido. Que el ordenamiento abra espacios discrecionales no significa, en realidad, que entregue una libertad total de decisión a la Administración, que podría entonces elegir entre indiferentes jurídicos. La discrecionalidad no es equivalente a indiferencia para el Derecho^[xvii]. La solución discrecional no es indiferente para el Derecho, aunque el control judicial no pueda controlar lo extrajurídico (porque el control judicial contencioso es sólo una parte del Derecho administrativo, aunque muy relevante como se argumentará), porque este Derecho puede y debe señalar que aquélla sea el resultado de un comportamiento sometido al cumplimiento de una serie de deberes jurídicos positivos (organizativos y procedimentales)  con un determinado estándar de diligencia que debe ser respetado en garantía de la buena gestión pública (o de la buena administración, constituida ahora en derecho en determinadas legislaciones).
El control judicial, efectivamente, no puede invadir ámbitos que no le corresponden, modificando el resultado – el acto, el reglamento, el plan – en base a criterios metajurídicos. Pero, ¿puede el Derecho administrativo influir sobre la calidad de ese resultado orientando el modo de ejercicio de la potestad? ¿Puede el Poder Judicial luego controlar que ese ejercicio  se desarrolle de conformidad con los deberes de comportamiento constitucionales y legales?.
Consideramos que la respuesta es afirmativa en ambos casos^[xviii] y ello debería conducir a un replanteamiento epistemológico del Derecho Administrativo, cuando éste entra ya en el “siglo de la buena administración”^[xix]. Y a su vez, tal replanteamiento epistemológico que conduzca a ocuparse de la realidad debería llevar a modificar su metodología y a utilizar, por útiles, aportaciones provenientes de otras ciencias que nos permitan intervenir en la construcción de una Ciencia de la Administración en el marco de nuestro Estado de Derecho, desarrollando más la investigación sobre el Derecho, no sólo dentro del Derecho, fundamental y dirigida a la mejora del ordenamientojurídico^[xx].
En esa línea, pues, no nos debiera bastar ya con que la actuación pública no sea arbitraria; es posible exigir además que respete el derecho a una buena administración que posibilite la calidad de la gestión.
La calidad se refiere no sólo a los resultados sino también a las interacciones entre niveles de gobierno con las organizaciones empresariales y la sociedad civil, y, por lo tanto se da la mano con la idea de buena gobernanza, a la que enseguida aludiremos. El Derecho administrativo tiene que ver con la calidad y tiene un papel propio en la promoción de ésta, como expresa ahora la obligación jurídica, a la que nos referiremos luego también, de desarrollo de una buena administración^[xxi].
He ahí, en nuestra opinión, uno de los retos, sino el reto, del Derecho administrativo (y de los administrativistas) del Siglo XXI: seguir siendo útil y valioso, manteniendo su esencia y rigurosidad e introduciendo la flexibilidad precisa para absorber las aportaciones de otras ciencias, sociales o no (pensemos en la neurociencia, por ejemplo) y para hacerse, a su vez,  imprescindible a éstas.
5. Buena gobernanza, buen gobierno, buena administración
Como ha sido puesto de relieve (Prats, 2005: 130 y ss.),  en contextos de creciente complejidad y fragmentación, el foco se mueve, de un paradigma todavía en construcción, hacia una nueva forma de gobernar más cooperativa, en la que las instituciones públicas y las no públicas, actores públicos y privados, participan y cooperan en la formulación y la aplicación de la política y las políticas públicas, en una actuación en red^.
Eso comporta una transición desde las decisiones públicas unilaterales a formulas basadas en la persuasión y la negociación y desde la dirección jerárquica en el seno de las organizaciones públicas a formulas basadas en la coordinación y la cooperación, mediante las que los responsables públicos tratan de movilizar recursos y esfuerzos dispersos entre actores públicos y privados. En este campo se instala el concepto de gobernanza, no siempre bien recibido en el ámbito jurídico, al ser considerado redundante, oscuro y poco útil^[xxii].
En cuanto a la buena administración, PRATS, por ejemplo, ha sido sensible a las posibilidades de renovación y mejora administrativa que el derecho a una buena administración ofrece^[xxiii], aunque se ha cuidado de recordar que difícilmente será posible el logro de una buena administración sin ciudadanos y ciudadanas virtuosos, en el marco del republicanismo que este autor propugna^[xxiv].
En el ámbito europeo, el Consejo de Europa ha sido activo en el ámbito del deber de buena administración. Así, la Recomendación CM/REC (2007) 7 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre buena administración incluye varias sugerencias a los Estados Miembros para promover la buena administración. Entre ellas, hay una sobre la adopción de los estándares establecidos en un código modelo que se acompaña como apéndice a la propia Recomendación^[xxv].
Por lo que se refiere a la Unión Europea, debe resaltarse la conocida consagración en la Carta de Derechos Fundamentales (art. 41). El Tratado de Lisboa pasa a reconocer a la Carta, y por tanto, a su art. 41, plena virtualidad jurídica^[xxvi]. En cualquier caso, como es sabido, el derecho a una buena administración sólo es de aplicación en las relaciones jurídicas con las instituciones comunitarias, no respecto de las autoridades nacionales, aunque no falten opiniones que entiendan argumentable la necesidad de extender aquél a éstas, al menos cuando aplican Derecho Comunitario^[xxvii]. Además, el Parlamento Europeo ha aprobado el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, por resolución de 2001, posible embrión de una futura codificación del procedimiento administrativo europeo. En septiembre de 2009, el Síndic de greuges ha publicado un Código de Buenas Prácticas Administrativas, inspirado, como señala él mismo, en este Código de Buena Conducta Administrativa.^[xxviii]
Se debe notar, por otra parte, que un deber jurídico parecido se encuentra recogido en ordenamientos jurídicos de nuestro entorno. Un informe oficial encargado por el Gobierno sueco a la Agencia sueca para la Gestión Pública, establece una interesante comparación de los principios de buena administración existentes en los ordenamientos jurídicos de los distintos países de la Unión Europea^[xxix].
El derecho a una buena administración se encuentra ya incorporado en diversa normativa española. La Constitución de 1978 (como<A[como|cómo]> hemos tenido ocasión de señalar en otro momento con más extensión y detalle^[xxx]), prevé, implícitamente un auténtico deber jurídico de mediosmitjans|medis: lo que hemos denominado, siguiendo la línea clásica de nuestra legislación, jurisprudencia y doctrina, deber de buena administración. Deber que se encuentra explicitado en las artes. 9.3 (principio de interdicción de la arbitrariedad), 31.2 (principios de economía y eficiencia) y 103.1 (principios de objetividad, coordinación y eficacia) y que afecta a todo desarrollo de la función administrativa.
Modernos Estatutos de Autonomía han recogido también el derecho a una buena administración^[xxxi]. En el nivel legal,  la legislación de contratos, contiene una referencia clásica a la orientación de la capacidad de contratación de las Administraciones públicas por<A[por|para]> los principios de buena administración (actual art. 25.1 LCSP). O en el ámbito de la potestad reglamentaria, es el caso del artículo 58.1 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre del Gobierno de Navarra y de su Presidente. Asimismo, también en la en el Preámbulo de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, se hace una alusión a la buena administración.
Una reciente incorporación in extenso del derecho a una buena administración lo encontramos en diversas leyes autonómicas. Así,  la ley catalana 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, cuyo artículo 22 recoge explícitamente un derecho a una buena administración^[xxxii]. En Andalucía,  la Ley 9/2007, de 22 de octubre, también se refiere a los principios de buenaadministración^[xxxiii].  En el caso de Castilla y León, el derecho a una buena administración reconocido en su Estatuto es desarrollado por una entera ley, la ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración y de Gestión Pública, que tiene, según su art. 1 “por objeto fundamental regular y desarrollar el derecho a una buena Administración reconocido en el artículo 12 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en el marco del propio Estatuto de Autonomía y de la legislación básica del Estado”. Y la Ley Balear 4/2011, de 31 de marzo, lleva el expresivo título “de la buena administración y del buen gobierno”.
Pasando de los textos legales a la jurisprudencia generada por la resolución de problemas concretos, hay que mencionar la del TEDH que ha construido en torno al art. 6 del Convenio la noción de buena administración, aplicándola para resolver conflictos tanto en el ámbito administrativo como judicial^[xxxiv]. Como señala el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia Öneryildiz contra Turquía, de 30 de noviembre de 2004, aunque “el ejercicio de la discrecionalidad administrativa incluya una multitud de factores locales inherentes en la elección, implementación de políticas públicas” (como por ejemplo, las urbanísticas) y “en las medidas que resulten”, ello “no significa que las autoridades puedan legítimamente apoyarse sólo en su margen de apreciación, el cual de ningún modo les dispensa de su deber de actuar” conforme a principios de buen comportamiento público. En la práctica, por ejemplo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos alude al principio de buena gobernanza (goodgovernance) derivado del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 y lo aplica a la actividad administrativa. El TEDH mantiene una consistente jurisprudencia aludiendo al principio de buena gobernanza como instrumento jurídico para orientar y limitar la discrecionalidad de las autoridades de los países miembros del Convenio de 1950. Así, de las decisiones Cazja contra Polonia, de 2 de octubre de 2012, Rysovskyy contra Ucrania, de 20 de octubre de 2011, u Öneryildiz contra Turquía, de 30 de noviembre de 2004, se deduce que aunque el ejercicio de la discrecionalidad administrativa incluya una multitud de factores locales inherentes en la elección, implementación de políticas públicas (como por ejemplo, las urbanísticas) y en las medidas que resulten, ello no significa que las autoridades puedan legítimamente apoyarse sólo en su margen de apreciación, el cual de ningún modo les dispensa de su deber de actuar conforme al principio de buena gobernanza, que impone una actividad pública:
– Ágil y rápida y en su debido momento (“promptly”, “speedily”, “in good time”), desarrollada de una manera apropiada y “sobre todo” consistente, especialmente cuando afecta a “derechos humanos fundamentales, incluyendo el derecho de propiedad”.
-Llevada a cabo con sumo (“utmost”) cuidado, “en particular cuando se trata de materias de vital importancia para los individuos, como beneficios sociales y otros derechos parecidos”.
-Mediante el desarrollo de procedimientos internos que permitan la transparencia y la claridad de sus operaciones, minimicen el riesgo de errores y promuevan la seguridad jurídica en las transacciones entre particulares afectando intereses relativos a la propiedad.
-Correctora de errores cometidos, con el pago, en su caso, de una adecuada compensación u otro tipo de reparación apropiada para el ciudadano afectado por los mismos.
En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y del Tribunal de Primera Instancia, diversas sentencias se han referido a la buena administración de forma implícita y explícita.^[xxxv]. En la misma línea, el Tribunal Supremo español ya se ha referido en numerosas ocasiones al derecho a una buena administración^[xxxvi].. De igual modo, también los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas parecen estar endureciendo el control de la calidad reglamentaria.^[xxxvii].
Una consecuencia directa del concepto jurídico de buena administración es que ya no sea posible sostener que «el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3 , de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador” (STS de 3 de mayo de 2010, citando otras anteriores).
En nuestra opinión, ni las alternativas son indiferentes jurídicamente ni el único límite es la arbitrariedad. El derecho a una buena administración, al imponer obligaciones jurídicas en el núcleo del ejercicio de la discrecionalidad actúa como límite más allá de la mera arbitrariedad, siendo, además, guía para los gestores públicos en la toma de decisiones. Y, por tanto, se trata de un útil instrumento en el control administrativo en garantía de los  derechos e intereses de los ciudadanos, tanto individuales como colectivos
En las acertadas palabras de la STS de 7 de octubre de 1999 (Ar. 8840) , “resultará que se incurre en el ámbito de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizada en el art. 9.3 de la Constitución, y se priva al órgano jurisdiccional de la posibilidad de controlar si la actividad de la Administración sirve con objetividad los intereses generales, conforme al art. 103.1 de la Norma Fundamental, y viene inspirada por las exigencias de los principios de buena administración (art. 3 de la Ley de Contratos y 111 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril que es lo que justamente impone a los Tribunales el art. 106.1 de la Constitución”. De ahí que “Dicha motivación es exigible, por tales razones, (…) cuando la Administración ejercita facultades discrecionales que requieren la posibilidad de elegir entre un mayor o menor abanico de opciones, o entre una pluralidad de alternativas justas o «razonables» desde el punto de vista del Derecho, o de decidir entre diversas alternativas «jurídicamente indiferenciadas», como textualmente expresa la Sentencia recurrida -aunque cabría preguntarse si en un Estado de derecho puede admitirse la existencia «a priori» de algo «indiferente jurídicamente»”.
El derecho a la buena administración supone, pues,  un auténtico cambio de paradigma en el entendimiento, análisis y control de la actividad pública^[xxxviii], pues respecto a ésta debe entenderse, ante todo, que incluso la producción de actos jurídicos formalizados (autorizaciones, reglamentos, etc.), como resultado del ejercicio de potestades administrativas, supone un servicio para la colectividad, como lo es la gestión de hospitales o de escuelas, servicio que puede y debe ser evaluado tomando como parámetros, entre otros, los criterios de eficacia, eficiencia y economía, que pueden articularse a través del procedimiento de elaboración de esas decisiones^[xxxix]. Esta reflexión nos conduce a la relevancia del Derecho en garantía de la buena administración, aunque ésta no sólo dependa de él (pero también de él).
Y, en consecuencia, la legitimidad de la Administración ya no sólo descansa en la ejecución de la ley (lo que es insuficiente cuando existe discrecionalidad), ni siquiera en la eficacia, eficiencia y economía de sus actuaciones (como propugna el New Public Management) sino que encuentra una fuente adicional en el modo de adoptar las decisiones, en un contexto de la buena gobernanza y de las relaciones entre actores públicos y privados.
6. Técnicas jurídicas para hacer efectivo el derecho a una buena administración y el buen gobierno y la gestión pública de calidad: los códigos éticos o de conducta.
Diversas técnicas jurídicas pueden contribuir a hacer realidad la buena administración y el buen gobierno y la calidad de la actividad pública, y por lo tanto, realizar aportaciones a la buena gobernanza, el buen gobierno y la buena administración. Técnicas jurídicas que pueden ser aplicadas, con las debidas modulaciones en cada caso, a todos los tipos de actividad administrativa^[xl]. En este sentido, la noción de política pública, y su evaluación, es útil para el Derecho administrativo y la garantía de la buena administración, pues permite salir de la visión excesivamente formalizada y micro (un acto, un reglamento, un plan, un contrato) a una visión menos formalista y macro (incluyendo procesos, como el ejercicio de una potestad, y resultados, formalizados o no, con lo que la denominada actividad material o técnica adquiere relieve, así como omisiones, tomadas en conjunto). Ello permite descubrir patrones de conducta administrativa, asociados a prácticas administrativas que pueden generar consecuencias jurídicas como son, entre otras, la violación del principio de confianza legítima^[xli]. Asimismo, la evaluación de políticas públicas se da de la mano con instituciones típicas del Derecho administrativo, puesto que, por ejemplo, la evaluación del impacto normativo se articula en el seno de la toma de decisión pública, esto es, del procedimiento administrativo, que adquiere así otra luz y perspectiva^[xlii].
Los códigos éticos
Pero para finalizar, quisiéramos hacer referencia aquí a una técnica que supone un cruce de caminos entre Derecho y Ciencia Política y entre el derecho a una buena administración y la integridad pública como un elemento indispensable para cumplir adecuadamente las obligaciones jurídicas que éste impone a los servidores públicos.
Un instrumento de buena administración y de buen Gobierno es la codificación las exigencias éticas de los empleados públicos y las relativas a la función de gobierno, aplicables en este último caso a representantes electos y personal directivo[xliii].  Nos referimos a los códigos de ética, o de conducta, o de buena administración o buen gobierno, pues diversas denominaciones se emplean, como veremos para referirse a ellos[xliv].
En el ámbito de los empleados públicos, por ejemplo, en el nivel de la UE, un ejemplo, ligado al derecho a una buena administración del art. 41 de la CDFUE, es el el código europeo  de buena conducta administrativa de 2001. En España, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público dedica su capítulo VI (arts. 52, que habla de “código de conducta, a 54) a los deberes de los empleados públicos, aplicables éstos a todos los empleados del sector público, funcionarios o laborales, incluyendo a los trabajadores de las entidades del sector público que no están incluidas en el ámbito de aplicación de este Estatuto[xlv].  Por otro lado, también las propias administraciones pueden elaborar códigos de buenas prácticas administrativas, como han hecho algunos Ayuntamientos españoles[xlvi].
Estos códigos pueden incluir auténticos deberes jurídicos. Algunos de éstos constituyen auténticas obligaciones jurídicas integrantes del derecho a una buena administración. Así, los deberes de imparcialidad, neutralidad  y objetividad conectan con el art. 103 CE y los principios constitucionales de buena administración mencionados, mientras que los deberes funcionales que se establecen tienen conexión con los principios constitucionales de buena administración de eficacia, eficiencia, economía y objetividad, por cuanto incorporan el mandato de actuación diligente en el ejercicio de funciones públicas (así, arts. 52.1, 53.10 y 54.2 EBEP), con austeridad (52.1, 53.5 EBEP) y eficiencia (52.8 EBEP), por ejemplo, los cuales “informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos”. (art. 52 del Estatuto) y cuya vulneración dará lugar a la correspondiente responsabilidad penal (por ejemplo, delitos tipificados en el Código Penal vigente, como la prevaricación, el cohecho, etc), civil del empleado público (por la vía del art. 145.2 LRJPAC, como ya se dijo) o disciplinaria (arts. 93 y ss. EBEP y normativa estatal y autonómica complementaria, por ejemplo, Disposición Adicional 19 Ley contratos sector público).
En cuanto a la responsabilidad disciplinaria, existen diversos ejemplos de infracciones y sanciones tipificadas por el EBEP para la protección de la buena administración articulada por estos códigos, como son los arts. 53.2 y 11 y 95.2.h y j (neutralidad, imparcialidad, objetividad), 53.5 y 6 y 7 y 9 y 54.5 y 54.6  y 95.2 j (deber de integridad), 52, 53.10 y 54.2 y 95.2 c y f (deber de diligencia), 54.5 (eficiencia y economía, mencionando “austeridad” en administración de recursos y bienes públicos[xlvii]).
En un línea similar, pero en referencia ahora a la función de gobierno relacionada con altos cargos, recientemente, se han promovido Códigos de Buen Gobierno, como en el caso del Código Iberoamericano de Buen Gobierno[xlviii] o  del Código de Buen Gobierno de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, aprobado por el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005[xlix]. En lo que se refiere al ámbito local y en relación con los electos, el Congreso de Autoridades Locales y Regionales del consejo de Europa ha aprobado el Código europeo de conducta para la integridad política de los representantes locales y regionales electos [l]. En España, la Federación Española de Municipios y Provincias, una asociación de entes locales, ha impulsado el Código de Buen Gobierno Local en 2010[li].
Sin duda, la novedad jurídica más relevante ha sido la aprobación de la ley 19/2013, la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la cual dedica su Título II al buen gobierno, artículos 25 a 32, señalando su Exposición de Motivos que “En lo que respecta a buen gobierno, la Ley supone un avance de extraordinaria importancia. Principios meramente programáticos y sin fuerza jurídica se incorporan a una norma con rango de ley y pasan a informar la interpretación y aplicación  de un régimen sancionador al que se encuentran sujetos todos los responsables públicos entendidos en sentido amplio que, con independencia del Gobierno del que formen parte o  de la Administración en la que presten sus servicios y, precisamente por las funciones que realizan, deben ser un modelo de ejemplaridad en su conducta”.
El Consejo de Estado en su dictamen 707/2012 también destaca como “la Ley constituye igualmente un avance de extraordinaria importancia, al incorporar a una norma con rango de ley reglas hasta ahora enunciadas como principios meramente programáticos y sin fuerza jurídica, estableciendo además un régimen sancionador al que habrán de someterse todos los responsables públicos.”
Este título II se aplica a altos cargos estatales^[lii], recogiéndose los principios de buen gobierno en una norma con rango de ley, en vez del acuerdo del consejo de ministros al que antes nos referimos,  y también, segunda novedad, se aplica a los altos cargos “o asimilados” autonómicos y locales (de acuerdo con la definición respectiva que haga la normativa de aplicación[liii]).
Esta aplicación a los tres niveles de gobierno trae a primer plano la cuestión del título competencial que respalda a esta ley. La Disposición final octava identifica tres títulos competenciales, sin distinguir artículos: el art. 149.1.1 (pero cabría oponer que no hay un derecho al buen gobierno constitucional que justifique su aplicación en el título II analizado), el art. 149.1.13 (pero, como es sabido, no cualquier conexión con temas económicos hace que se pueda aplicar éste precepto, por todas STC 61/1997, por lo que es muy discutible que pueda amparar este título II) y art. 149.1.18.
Cabe preguntarse si competencialmente, el art. 149.1.18 CE  sobre “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas” daría cobertura a la aplicación de este Título II a todos los niveles de poder. Puede sostenerse que el art. 149.1.18 CE implica que la articulación de los principios constitucionales de buena administración y gobierno permiten y exigen unas bases estatales también en éste ámbito en garantía del “tratamiento común” en materia de buena administración y buen gobierno (Ponce 2001, 533 y ss). Los arts. 9.3, 31.2, 103.1 y 105 CE imponen un mínimo común de buena administración y buen gobierno. Y pese a un cierto consenso doctrinal sobre que el art. 149.1.18 CE impone un mínimo común denominador estatal relativa a únicamente a garantías de los ciudadanos  que permita el tratamiento común, creo que la regulación estatal puede extenderse también a un nivel común de correcto desarrollo de las funciones de gobierno y administrativas, un estándar compartido de buena administración y buen gobierno para hacer efectivos los principios constitucionales^[liv].
Por lo que se refiere al contenido del Título II, el art. 26 recoge una serie de principios de buen gobierno, incluyendo auténticos deberes jurídicos derivados de principios constitucionales y auténticas obligaciones jurídicas derivadas de derechos legales[lv]. Así ocurre, por ejemplo, con el principio ético de “diligencia debida” en el ejercicio de las funciones, art. 26.2 a, 5, que deriva de los principios constitucionales de buena administración y del derecho legal a una buena administración recogido en Estatutos y leyes autonómicas como hemos visto antes.
Si se realiza una comparación con el Código estatal de buen gobierno de 2005 y con la legislación autonómica y los códigos locales preexistentes, cabe señalar que la ley no incorpora ninguna novedad radical, manteniéndose la confusión reinante en textos anteriores,  aunque en el ámbito estatal supone dar rango de ley a principios que antes no lo tenían (esto es, pasar del softlaw al hardlaw; no así en el ámbito autonómico, donde ya existían leyes que los incluían, como por ejemplo la ley balear Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno). Además, articula por primera vez un cuadro de infracciones y sanciones (cuya interpretación será informada por dichos principios, art. 26.3), incluyéndose en el art. 28 una nueva tipificación en materia de gestión económico presupuestaria, con diversas referencias a obligaciones contenidas en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que concreta el nuevo artículo 135 CE, cuyo fundamento parece ser el de proteger la buena administración con criterios de eficiencia y economía.
Respecto a las infracciones tipificadas^[lvi], son de tres tipos: relacionadas con conflictos de intereses, con remisión a la normativa específica (art. 27), sobre gestión económica presupuestaria, como ya hemos dicho (art. 28)  y “disciplinarias” (art. 29), previéndose sanciones (art. 30) que van desde amonestación (en caso de infracciones leves) hasta una o más de las siguientes sanciones, en caso de infracciones disciplinarias graves (art. 30.2):
“a. La declaración del incumplimiento y su publicación en el Boletín Oficial del Estado o diario oficial que corresponda.
c. La no percepción, en el caso de que la llevara aparejada, de la correspondiente indemnización para el caso del cese en el cargo”
En el caso de infracciones muy graves, se impondrán en todo caso estas sanciones (art. 30.3). y serán destituidos del cargo que ocupen salvo que ya hubiesen cesdo y no podrán ser nombrados para ocupar ningún puesto de alto cargo o asimilado durante un período de entre 5 y 10 años (art. 30.4), de acuerdo a los criterios del art. 30.5. En todo caso, la comisión de infracciones en materia de gestión económico-administrativo comporta restituir e indemnizar a la Hacienda Pública (art. 30.8).
El papel de estos códigos
Creemos que todos estos códigos aludidos, al aludir a valores, principios y obligaciones jurídicas deben proceder, en todo caso, a su concreción y desarrollo básicamente práctico. Pero no siempre es eso lo que se hace. Existen diversos ejemplos de falta de concreción, faltando así, en definitiva, a la que sería su auténtica  función útil[lvii]. En el caso del EBEP, por ejemplo, los preceptos incluyen “una serie de principios y reglas, confusamente articuladas y, en algunos casos, reiterativas”, sin olvidar “aparte las deficiencias técnicas en que incurre el EBEP”[lviii].
Desde la perspectiva jurídica y formal y su integración ordinamental, en nuestra opinión, estamos en unos casos ante hardlaw (caso evidente del EBEP y de la Ley 19/2013) y en otro casos ante softlaw(cuando se aprueban como, por ejemplo, acuerdo de gobierno). Si, en cualquier caso, estos textos de derecho “blando” repiten el hardlaw preexistente, desde luego vale éste por sí solo, así como las reacciones a su vulneración que el mismo haya previsto, con independencia del código, que entonces es un mero recordatorio. Si no repiten hardlaw preexistente (caso de la regulación de los regalos en relación con los códigos de buen gobierno, por ejemplo) entonces hay que tenerlos en cuenta por sí mismos al tomar futuras decisiones, algunas de las cuales pueden ser consecuencia de la vulneración del Código.
En estos otros supuestos, esto es, no reiteración de regulaciones preexistentes, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, tales administraciones deberán tener en cuenta dichos códigos como requisito del derecho a una buena administración, pues una vez aprobados, no es posible jurídicamente desconocerlos o inaplicarlos(aunque no se haga ninguna referencia explícita  en el art. 54 LRJPAC al papel de los códigos de buenas prácticas o códigos de gobierno entre los fundamentos jurídicos que pueden establecer el estándar concreto de buena administración a ponderar y justificar, hay que considerarlos de todos modos obligatoriamente^[lix].
Si bien se ha llegado a sostener que  “…apelar como solución a los códigos de gobierno hasta puede sonar a escarnio”^[lx], nosotros creemos en la utilidad de éstos códigos, siempre que se entienda que son parte de una infraestructura ética relacionada con el marco de integridad nacional[lxi], no existan confusiones sobre el propósito de éstos códigos y sus posibilidades (pues pedirles más de lo que corresponde conducirá, irremisiblemente a la frustración), no se achaque a los códigos en sí su posible puesta en marcha deficiente (por el hecho de no ser conocidos o empleados) y se cumplan una serie de  características para que los mismos puedan cumplir su función de guía para la integridad y la buena administración y de límite, por tanto, a la mala administración negligente o intencionada, esto es en este segundo caso, a la corrupción.
Estas características están ligadas al proceso de aprobación del código, a su incorporación en las pruebas de acceso a la función pública, a su integración en la formación de los empleados públicos, a la creación de una infraestructura organizativa que vela por su conocimiento y aplicación, incorporando empleados públicos responsables de su implementación con la adecuada formación específica[lxii], y a los efectos de los códigos una vez aprobados: debiera darse adecuada difusión de los mismos (acompañada de formación), así como integrarlos en el ordenamiento jurídico que rige la actividad de altos cargos y directivos, en el clausulado del contrato y considerarlos como parte de la relación estatutaria con los funcionarios, por ejemplo.
Todas estas salvedades y características necesarias para la efectividad de los códigos exigen una regulación y aplicación adecuada y una gestión pública de la integridad, lo que posibilita, y exige, la colaboración del Derecho y la Ciencia Política para llevarlos a buen puerto.
7. Algunas ideas finales
1. Tras un largo desencuentro, existen indicios positivos de nueva interacción entre Derecho y Ciencia Política.
2. Conceptos como el de buena gobernanza y buena administración y técnicas concretas como la evaluación de impacto normativo o, la que ha sido estudiado aquí, los códigos de conducta administrativos han de permitir que ambas ciencias sociales aúnen esfuerzos en pos de la calidad de la gestión pública.
3.La efectividad de estos códigos exigen una regulación adecuada y una gestión pública de la integridad, lo que posibilita, y exige, la colaboración del Derecho y la Ciencia Política para conseguir su efectividad en el marco de integridad nacional.
 
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[i] Véase, por ejemplo, Joan Prats. 1993. “Derecho y management en las Administraciones Públicas”, Ekonomiaz: Revista vasca de economía, 26 (Ejemplar dedicado a: La Nueva Gestión Pública: Factor de competitividad): 130-143
[ii]Joan Prats. 2005, De la burocracia al Management, del Management a la gobernaza,Madrid: INAP, 71
[iii]En este sentido, aunque referidas al Derecho Alemán, son elocuentes las palabras de HUBER considerando a la discrecionalidad administrativa «caballo de Troya del derecho administrativo del Estado de Derecho», citadas porBullinger, M. 1987. «La discrecionalidad de la Administración. Evolución y funciones, control judicial», La Ley, año VIII, 1831, 899
[iv]En su Teoría general del derecho administrativo como sistema, publicada por Marcial Pons en 2003, se cita de la página 221
[v]Jordi Capo, 1990, Ciencia Política y Derecho. Otro encuentro, Barcelona: PPU
[vi]Sabino Cassese, 2012, “New Paths for Administrative Law: A Manifesto”, International Journal of Constitutional Law, 10 (3), 603 y ss.  Consultable en:
http://icon.oxfordjournals.org/content/10/3/603.extract
[vii]Véase, M.J. Sandel. 2013., Lo que el dinero no puede comprar, Madrid: Debate
[viii]Jordi Capo Giol, 2005 “El Derecho y la Ciencia Política”, en A. Castellà, (Coord), La Constitución y el Ordenamiento Jurídico, Barcelona: Atelier-UB, 464.
[ix]En este sentido, M.A. Pérez Álvarez, 2005, Realidad Social y Jurisprudencia. Diez Tesis sobre la realidad social en cuanto canon de interpretación de las normas, Madrid: Colex, 169.
[x]Eberhard Schmidt-Assmann . 2006: «Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la Teoría General del Derecho Administrativo. Necesidad de la innovación y presupuestos metodológicos», en Javier Barnes, ed.: Innovación y Reforma en el Derecho Administrativo, Sevilla: Global LawPress, Sevilla, 38, especialmente.
[xi], Eduardo García de Enterría, 1981,prólogo a La Constitución como norma y el Tribunal  Constitucional Madrid:  Civitas.
[xii] C. Coglianese. 2002 “Empirical Analysis and Administrative Law”, University of Illinois Law Review, pp. 1111 y ss. (consultable en: http://illinoislawreview.org/wp-content/ilr-content/articles/2002/4/Coglianese.pdf ) y entre nosotros, Gabriel Doménech Pascual, 2009, “Principios jurídicos, proporcionalidad y análisis económico”, en Luís Ortega. y Susana De la Sierra., Ponderación y Derecho Administrativo, Madrid: Marcial Pons, pp. 159 y ss.
[xiii]W.G. Jiménez Benítez, 2007. “El enfoque de Derechos Humanos y las Políticas Públicas”, Univ. Sergio Arboleda. Bogotá (Colombia) 7 (12): 31-46.
[xiv]Así, por ejemplo, G. Ochoa. 2011.Políticas públicas con enfoque de derechos y organizaciones no gubernamentales en Chile, Germina, consultable en: http://www.germina.cl/wp-content/uploads/2011/09/publicacion5_politicas_publicas_derechos_ong.pdfe Iñigo Lamarca(ARARTEKO),  2012, ”Los derechoshumanos como base de las políticaspúblicas en tiempos de crisis económica”, en Los DerechosSociales en Tiempos de Crisis,, ColecciónDerechoshumanos «Francisco de Vitoria». Jornadas 2012, consultable en: http://argitalpen.ararteko.net/index.php?leng=cast&id_l=58.
[xv]J. Chevallier, 2007, Science Administrative,Puf : Paris, 4ta ed, 253:
[xvi]En la clásica formulación de Eduardo García de Enterría en la Revista de Administración Pública  38, Mayo/Agosto 1962, 159 y ss, texto que recoge la conferencia pronunciada por el autor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona, donde como el autor recuerda estudió durante un año el mismo,  el día 2 de marzo de 1962, dentro del curso El Poder y el Derecho, organizado por la «Promoción Manuel Ballbé» de 1962.
[xvii]Así, G., Fernández Farreres,1983. La subvención: concepto y régimen jurídico, Instituto de Estudios Fiscales: Madrid, 632 y ss, y  Carmen Chinchilla Marín, 1999, 2na ed., La desviación de poder, Civitas: Madrid,  219 y ss., aunque con carácter previo, pág. 20 ( la autora citada no descarta, quizás paradójicamente, que en la discrecionalidad pueda existir un espacio regido por reglas que no formen parte del Derecho). Estos autores, partiendo del deber de la Administración de adoptar en el desarrollo de su discrecionalidad la solución más adecuada al interés general – aspecto en el que coincidimos con ellos – llegan a la conclusión, que no podemos compartir, de que es función propia de la jurisdicción contenciosa penetrar en la entraña misma de la decisión, corrigiendo el criterio utilizado por la Administración para ponderar los intereses envueltos y elegir entre las posibles alternativas.
[xviii]En el caso del control judicial, recuérdese la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdiccióncontencioso Administrativa de 1956, cuyaspalabrasencuentranperfecto acomodo en los arts. 9.3, 31.2 y 103 y 106 de la Constitución de 1978:
 
“…la necesidad de una Jurisdicción contencioso-administrativa eficaz trasciende la órbita de lo individual y alcanza el ámbito de lo colectivo. Porque las infracciones administrativas se muestran realmente no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como un entorpecimiento a la buena y recta administración. Y de ahí la certeza del aserto de que cuando la Jurisdicción contencioso-administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimienta la autoridad pública».
[xix]Sabino Cassese., 2009, “ Ildiritto a la buonaadmministrazione”, EuropeanReview of Public Law, 21, 3, otoño, 1037 y ss.
[xx]Sobre epistemología y metodología jurídica, véase P. Chynoweth, 2008, “Aspectos epistemológicos, metodológicos y culturales de la investigación jurídica”, Administración & Ciudadanía, 3, 2, 29 y ss., consultable en: http://www.lawlectures.co.uk/administracion.pdf
[xxi]Cluzel-Métayer, 2006.,Le service public et l´exigence de qualité, Dalloz : Paris, con prólogo de Jacques Chevallier en éstesentido.
[xxii]Véase, por ejemplo, Ramón Parada Vázquez. 2009: “Gobernanza: trampa o adivinanza”, en  L. Martín Rebollo (Dir.),  Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al Prof. Lorenzo Martin-Retortillo, vol. I.,El Justicia de Aragón: Zaragoza.
[xxiii]Joan Prats., 2007.  “La lucha contra la corrupción como parte integrante del Derecho, el deber y las políticas de buena administración”, Cuadernos de Derecho Público, 31,13 y ss.
[xxiv]Joan Prats, “¿Buen gobierno y buena administración sin ciudadanas y ciudadanos virtuosos?”, en Por una izquierda…, op.cit., 220 y ss: “El republicanismo constituye así a la vez la reivindicación de una política democrática superior y de un civismo exigente. No hay buenas repúblicas sin buenos ciudadanos. Una de las cualidades sociales que hoy echamos más en falta es el civismo. Sin comportamientos cívicos no hay buena administración que resista. Y pueden darse contradicciones serias entre los intereses del libre mercado y las exigencias del civismo. Éste en todo caso no puede construirse al margen o en oposición a la política sino en relación íntima con ella. Nuestros deberes cívicos no tienen otro fundamento que nuestra obligada contribución al mantenimiento y progreso e la polis o civitas. En realidad sólo con buenos ciudadanos conseguimos la ayuda y la presión social necesarias para una buena administración. La construcción de una ética cívica de inspiración republicana y de una ética política y funcionarial que beba en las mismas fuentes constituye una tarea intelectual y política sin duda estimulante”.
^[xxv]Efectivamente, el apéndice de la misma contiene un Código de Buena Administración con 23 artículos, divididos en tres partes: principios de buena administración, aspectos procedimentales y recursos.
^[xxvi]Véase el art. 6.1 del TUE de acuerdo con el Tratado de Lisboa, confiriendo a la Carta el mismo valor jurídico que a los Tratados.
^[xxvii]Eva Nieto-Garrido e Isaac Martín Delgado, 2007. EuropeanAdministrativeLaw in TheConstitutionalTreaty, Hart,86 y ss.
[xxviii]Véase :
http://www.sindic.cat/site/unitFiles/2527/codigo%20buenas%20practicas%20administrativas.pdf
Por otro lado, también las propias administraciones españolas, siguiendo la estela del Código europeo, han elaborado códigos de buenas prácticas, como es el caso de Navarra (Orden Foral 46/2004, de 15 de julio, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, por la que se aprueba el Código Orientativo de Buenas Prácticas Administrativas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos públicos, en sus relaciones con los ciudadanos) o del Ayuntamiento de Madrid (Acuerdo de 4 de diciembre de 2008 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se aprueba el Código de Buenas Prácticas Administrativas del Ayuntamiento de Madrid)
[xxix]Consultable en http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2005/200504.pdf
[xxx]Juli Ponce Solé, 2001, Deber de buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido, Lex Nova: Valladolid
[xxxi]Téngase en cuenta el art. 30 del Estatuto de Autonomía catalán, aprobado por<A[para|por]> la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, el art. 31 del nuevo Estatuto de Autonomía andaluz, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, el artículo 14 del nuevo Estatuto de Autonomía balear, aprobado por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del artículo 12 del nuevo Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre o del art. 9 de la reforma operada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, al Estatuto de Autonomía valenciano.
[xxxii]“Artículo 22. Derecho a una buena administración.
1. El derecho de los ciudadanos a una buena administración incluye:

1. El derecho a que la actuación administrativa sea proporcional a la finalidad perseguida.
2. El derecho a participar en la toma de decisiones y, especialmente, el derecho de audiencia y el derecho a presentar alegaciones en cualquier fase del procedimiento administrativo, de acuerdo con lo establecido por la normativa de aplicación.
3. El derecho a que las decisiones de las administraciones públicas estén motivadas, en los supuestos establecidos legalmente, con una sucinta referencia a los hechos y a los fundamentos jurídicos, con la identificación de las normas de aplicación y con la indicación del régimen de recursos que proceda.
4. El derecho a obtener una resolución expresa y a que se les notifique dentro del plazo legalmente establecido.
5. El derecho a no aportar los datos o los documentos que ya se encuentren en poder de las administraciones públicas o de los cuales estas puedan disponer.
6. El derecho a conocer en cualquier momento el estado de tramitación de los procedimientos en los que son personas interesadas.

2. Las administraciones públicas de Cataluña deben fomentar la participación ciudadana en las actuaciones administrativas de su competencia, a fin de recoger las propuestas, sugerencias e iniciativas de la ciudadanía, mediante un proceso previo de información y debate.”
[xxxiii]Ésta señala en su art. 5 lo siguiente:
“Principio de buena administración.
1. En su relación con la ciudadanía, la Administración de la Junta de Andalucía actúa de acuerdo con el principio de buena administración, que comprende el derecho de la ciudadanía a:

1. Que los actos de la Administración sean proporcionados a sus fines.
2. Que se traten sus asuntos de manera equitativa, imparcial y objetiva.
3. Participar en las decisiones que le afecten, de acuerdo con el procedimiento establecido.
4. Que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable, siguiendo el principio de proximidad a la ciudadanía.
5. Participar en los asuntos públicos.
6. Acceder a la documentación e información de la Administración de la Junta de Andalucía en los términos establecidos en esta Ley y en la normativa que le sea de aplicación.
7. Obtener información veraz.
8. Acceder a los archivos y registros de la Administración de la Junta de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la ley establezca.”

^[xxxiv]En el ámbito administrativo, recuérdese, por ejemplo, la STEDH de 20 de septiembre de 2005, Caso Erstas Aydin y otros conta Turquía, Fundamento 52. En el ámbito judicial (con alusión a una buena administración de justícia), por todas, STEDH de 24 de mayo de 2005, caso Intiba contra Turquía, Fundamento 54.
^[xxxv]Véase h.p. Nehl.1999.Principles of Administrative Procedures in EC Law, Hart publishing: Oxford ; Jürgen Schwarze,  2004.“Judicial Review of European Administrative Procedure”, Public Law, 49, 146 y ss..Por lo que se refiere al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, son destacables diversas decisiones, sobre todo desde los años setenta, entre ellas, por ejemplo, el caso C-260/90 TechnischeUniversityMünchen v. HauptzollamtMünchen-Mitle (1991) ECR I-546, anterior a la Carta de Derechos Fundamentales, en el que la existencia de un deber de buena administración (duecare) es conectado con el derecho a ser oído y con el deber de motivación. Como ha señalado el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 30 de enero de 2002 (Caso T-54/99, Max. mobilTelekommunikationServiceGmbH. v. Commission), ya tras la aprobación de la Carta, el derecho a una buena administración es “uno de los principios generales que son observados en un Estado de Derecho (governedbythe rule of Law) y son comunes a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros”, con referencia al art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El Tribunal de Primera Instancia ha sido particularmente activo en la imposición de una serie de principios de guía del comportamiento de la administración europea: el derecho de acceso a la información, el derecho de audiencia, el principio de cuidado (o debido cuidado o debida diligencia, duecare o duedilligence) y la obligación de motivación.
[xxxvi]Juli Ponce Solé., 2008 .“Procedimiento administrativo, globalización y buena administración”, Revista deDerecho administrativo,  suplemento de jurisprudencia, 2 y ss.
Las referencias a la buena administración en la jurisprudencia del Tribunal Supremo español se pueden encontrar en numerosas sentencias. En términos generales, puede afirmarse que es a partir del inicio de siglo cuando el Tribunal Supremo comienza a hacer un uso sistemático del concepto de buena administración, como hemos tenido ocasión de analizar en otro momento, en referencia a diversos ámbitos de la actividad administrativa, como la contratación, el medio ambiente, el dominio público, el urbanismo, la actividad administrativa de fomento o el ejercicio de la potestad autorizatoria, procediendo a anular decisiones administrativas por vulneración de este derecho. Asimismo, aunque sin emplear todavía específicamente la terminología del derecho a una buena administración, parece incrementarse paulatinamente el control judicial de la calidad reglamentaria, anulando reglamentos por insuficiencia o inadecuación de la fundamentación y justificación aportadas y de la motivación del ejercicio de la discrecionalidad reglamentaria ofrecida (sentencias de 2 de junio de 1997, Ar. 4921, de 10 de julio de 1999, Ar. 5771, de 13 de noviembre de 2001, Ar. 65 o más recientemente, de 23 de mayo de 2006, Ar. 3683 y de 27 de noviembre de 2006, en este último caso, dos sentencias referidas al traslado a Barcelona de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones), distinguiendo entre un cumplimiento de trámites meramente formal y una auténtica fundamentación y justificación.
^[xxxvii]Un ejemplo en tal sentido lo proporciona el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en diversas sentencias (de 14, 20 y 27 de enero de 2005, RJCA 2005\66 , JUR 2005\54864 y y RJCA 2005\ 51 respectivamente, con antecedentes en sentencias de 21 de diciembre de 1993 (RJCA 1993\39) o de 11 de julio de 2001 (RJCA 2001\321462). En la de 8 de abril de 2008 ha incrementado el estándar de control judicial de la Evaluación de Impacto Normativo, controlando el procedimiento y la fundamentación y motivación de la norma de forma más estricta de lo habitual.
Por ejemplo, en la sentencia citada de 20 de enero de 2005, en la que los demandantes, diversas empresas eléctricas, aducían que un reglamento administrativo les causaba cuantiosos costes (estimados por su parte, como se nos dice en la sentencia en 52.000 millones de las antiguas pesetas), el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña anula el reglamento, por ilegal, dado que no existía un auténtico estudio coste-beneficio (exigido por la legislación catalana desde hace 20 años, pero raramente realizado adecuadamente, por cierto), apoyándose en el dictamen emitido por el órgano consultivo catalán durante el procedimiento (la Comisión Jurídica Asesora). El Tribunal señala que la ley catalana cuando establece un procedimiento reglamentario determinado, esto es una EIN si preferimos esta terminología, pretende:
“constatar la necesidad de la norma, las diferentes alternativas para la consecución del fin pretendido, los efectos económicos y sociales y la ponderación del coste de la aplicación de la norma con el beneficio que se pretende obtener; en definitiva su viabilidad. En los supuestos en que la determinación por la Administración de los efectos económicos y sociales presenta dificultades se puede hacer necesaria la intervención de los sectores afectados por la normativa, pero en todo caso la comprobación compete a la Administración, sin que puede eludirla con la excusa de la falta de acreditación de los costes de ejecución alegados en trámite de audiencia”.
En otras palabras, la inexistencia de una EIN, concretamente de la herramienta prescrita legalmente del análisis coste-beneficio, correctamente realizada, ha dado lugar a una norma cuya calidad no está acreditada, lo que corresponde efectuar a quien la aprueba. Por ello, la norma es ilegal.
[xxxviii]Utilizamos la expresión paradigma en el sentido empleado en el ámbito de las ciencias naturales por T.S Kuhn, 1996, 3ra ed., Thestructure of scientificrevolutions,University of Chicago: Chicago (existe traducción al español: La estructura de de las revoluciones científicas, 1981, Madrid: Fondo de Cultura Económica), extendiéndolo en este caso a las ciencias sociales y, concretamente, al Derecho (público).
[xxxix]Llama la atención sobre este punto VCerulliIrelli, 1997., «La simplificación de la acción administrativa», D.A., 248-249, 1997, 339 y 340, señalando el cambio cultural «de verdadera y propia revolución» que esto comporta, respecto a los administradores, los jueces y los ciudadanos.
[xl]En otros momentos nos hemos referido al papel que pueden desempeñar la calidad normativa, el diseño organizativo, la selección y formación de los empleados públicos, los códigos éticos, los códigos de buen gobierno y buenas prácticas administrativas, las cartas de servicio, la participación ciudadana, la funcion consultiva, el papel del instructor en los procedimientos administrativos, la relevancia de éstos o la importancia del expediente administrativo y de la motivación. Vid.Juli Ponce Solé., “Voz Buena Administración”, Diccionario Iberoamericano de Derechos Humanos y Fundamentales,  AECID-Universidad de Alcalá de Henares, consultable en:
http://diccionario.pradpi.org/inicio/index.php/terminos_pub/view/40
[xli]Sobre el concepto de política pública y su relación con el Derecho, por todos, I. Many y J.C. Thoenig, 1992, Las políticas públicas, Ariel: Barcelona, 90 y ss. Sobre el concepto de prácticas administrativas, el precedente y la violación de la confianza legítima, Silvia Díaz Sastre, 2008, El precedente administrativo, Marcial Pons: Madrid.
[xlii]Sobre esta cuestión, véase, por ejemplo, Juli Ponce Solé, 2009, “¿Mejoresnormas?: Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, calidad reglamentaria y control judicial”, Revista de Administración Pública, 180
[xliii]M. Díaz Muiña y I. Murillo, 2008, “La ética administrativa: elemento imprescindible de una buena administración”, Revista Aragonesa de Administración Pública, 32, 133 y ss, J.L Carro, 2010,  “Ética pública y normativa administrativa”, RAP, 181, 9 y ss.
[xliv]Sobre la terminología de éstoscódigos, Whitton, 2001, “Implementing Effective Ethics Standards in Government and the Civil Service”, Transparency International, February, consultable en: http://www.oecd.org/mena/governance/35521740.pdf
[xlv]Disposición Adicional 1ª de este Estatuto
[xlvi]Por ejemplo, el de Madrid:
http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/El-Ayuntamiento/Cultura-y-Ocio/Codigo-de-Buenas-Practicas-Administrativas?vgnextfmt=default&vgnextoid=886313192cdd8210VgnVCM1000000b205a0aRCRD&vgnextchannel=0c369e242ab26010VgnVCM100000dc0ca8c0RCRD&WT.ac=Codigo_de_Buenas_Practicas_Administrativas
[xlvii]Aunque sin tipificación de sanciones. Véase ahora la ley de transparencia que sí tipifica sanciones relativas al uso de recursos públicos, pero en relación sólo a altos cargos, no a empleados públicos, como veremos en el texto enseguida.
[xlviii]http://www.antifrau.cat/images/stories/documentos/altranormativa/esp/esp_CODI_IBEROAMERICA_DE_BON_GOVERN_JUNY_2006.pdf)http://www.antifrau.cat/images/stories/documentos/altranormativa/esp/esp_CODI_IBEROAMERICA_DE_BON_GOVERN_JUNY_2006.pdf
[xlix]http://www.boe.es/boe/dias/2005/03/07/pdfs/A07953-07955.pdf
[l]http://www.mpt.es/areas/politica_local/union_europea_y_organismos_internacionales/parrafo/06/document_es/codigoeuropeo.pdf
[li]http://www.femp.es/CartaLocal/Front/Noticias/CL_ContenidoDetalle/_sYcniRvuy5ly-yy6MEsAr2xIyOH4RgvsLsMsOhPI4uc
[lii]El art. 25.1 señala que a estos efectos, se considerarán altos cargos los previstos en la normativa vigente de conflicto de intereses.
[liii]Como es sabido, la Ley de Conflictos de intereses 5/2006 sólo se aplica al ámbito estatal (así como el Código de Buen Gobierno mencionado). Por su parte, las CCAA han venido aprobando sus propias leyes de conflictos de intereses (como por ejemplo Cataluña, con su ley 13/2005),  incluyendo en ocasiones auténticos códigos de  buen gobierno (así, la ley gallega 4/2006, de transparencia y buenas prácticas de la  Administración, art. 15 o el ejemplo más reciente, la Ley balear 4/2011 de la buena administración y del buen gobierno).
Más indeterminada aparece su aplicación al ámbito local, donde el concepto de “alto cargo” no tiene una noción unívoca. En opinión de Rafael Jiménez Asensio, 2012,  “El proyecto de ley de transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno: su posible impacto sobre los Gobiernos Locales”, en La Transparencia en los Gobiernos locales: una apuesta de futuro, Fundación Democracia y Gobierno Local, Publicación digital 2/2012, 68, estas disposiciones sólo se aplicarían a los coordinadores generales y directores generales de los municipios de gran población, a las estructuras directivas (directores generales y directores insulares) de los cabildos, consejos insulares y diputaciones forales, así como al personal eventual que desempeñe funciones directivas en municipios o diputaciones provinciales, no debiéndose extender, en su opinión, a los altos funcionarios, aún en el caso de libre designación o aplicación del art. 13 EBEP, lo que excluiría de la ley a funcionarios con habilitación estatal y también personal directivo o municipal.
[liv]Téngase en cuenta que en el ámbito de las incompatibilidades, a las que luego nos referiremos, la STC 178/1989, entre otras, ha sostenido el carácter básico de la ley estatal 53/1984, vinculada a los principios de eficacia y objetividad en el desarrollo de la actividad pública.
[lv]Así ocurre, por ejemplo, con el principio ético de “diligencia debida” en el ejercicio de las funciones, art. 25.2 a, 5, que derivad de los principios constitucionales de buena administración y del derecho legal a una buena administración recogido en Estatutos y leyes autonómicas.
[lvi]A las que el dictamen del Consejo de Estado 707/2012 achaca “formulaciones superlativas y el empleo de construcciones imprecisas o términos abstractos, vagos y excesivamente abiertos, pues su introducción determina siempre la incorporación a la norma de un elemento subjetivo o discrecional de apreciación que, cuando se trata de valorar conductas a efectos de aplicar sanciones (así lo establece expresamente el artículo 23.2, que no sanciona el incumplimiento de los principios enunciados en el primer apartado, pero sí los configura como guía para la aplicación del régimen sancionador), puede perturbar gravemente la seguridad jurídica. Esta puede quebrar igualmente en aquellos casos en que el régimen de infracciones y sanciones no se ajusta debidamente a los principios de tipicidad, legalidad y proporcionalidad”, si bien concluye que  “el régimen de infracciones y sanciones previsto en el anteproyecto respeta, en líneas generales, las exigencias derivadas de los principios aplicables en este ámbito.” Aunque “Este juicio global no puede, empero, ocultar que en algunos supuestos concretos este régimen adolece de una falta de precisión y rigor que no se compadece adecuadamente con las exigencias mínimas que han de satisfacer las normas sancionadoras. A título de ejemplo pueden mencionarse en este sentido las previsiones contenidas en las letras f) e i) del artículo 26.1 o las de las letras a) y b) del artículo 26.3.”
[lvii]EBEP, art. 54.6, Código de Buen gobierno de los miembros del gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estadoaprobado por el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005.: “Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía”.Ley de Transparencia, art. 26.2, b.6, en el mismo sentido. ¿Cómo concretar éstos? ¿qué guía o pista se da de utilidad?
[lviii]M. Sánchez Morón, 2008,Derecho de la Función Pública,Tecnos: Madrid, , 5ª ed.276.
[lix]Sobre el softtlaw en general y su valor jurídico, véase por todos, Daniel Sarmiento 2008,El softlaw administrativo, Thomson-Civitas, 2008.
[lx]Germán Fernández Farreres., 2007,  “Los códigos de buen gobierno de las administraciones Públicas”, Administración&Ciudadanía, 2, 2, 25 y ss.
[lxi]Por todos, Manuel Villoria, 2001, Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa, Tecnos: Madrid, 153 i ss.
[lxii]En este punto son interesantestanto la experiencianorteamericana de la Office of GovernmentEthics (véase al respecto J.SLey., 2010, “Ethics Management in Government: Experience in American Government”, Performance Matters, 2, 1, october 21, consultable en : http://www.performance.gov.in/sites/all/document/files/ethics/international-exp-ethics.pdf) como la italiana, en la que la ley 190/2012, de 6 de noviembre, “in materia di prevenzione e repressionedellacorruzionenellapubblicaammintrazione”, ha establecido la figura del “responsabiledellaprevenzionedellacorruzione” (art 1, apartados 7, 12 i 14), haciéndolo responsable en caso de violaciones de la normativa.