El colectivo andino
Autora: Teresa Ossio Bustillos
Para entrar en tema es importante recordar que desde la Unión Europea se han configurado desde hace unos años atrás políticas públicas centradas en tres ejes: políticas de control, políticas de integración y las que tiendan a la eliminación de las causas que promueven la inmigración en los países de origen mediante proyectos y programas de cooperación al desarrollo.
España al ser país de ingreso a la comunidad europea trabaja permanentemente bajo las directivas de la UE y sus acuerdos derivados. Es destacable el impulso que los últimos años se ha dedicado al objetivo de proporcionar vías de acceso que permitieran solventar las necesidades del mercado laboral en directa relación con la situación de la mano de obra local. En este objetivo se diseñó un régimen con dos vertientes, el régimen general y el contingente en los que el denominador común es la oferta de empleo. Sin embargo a pesar de los esfuerzos en gestión de control exterior y asimilación de contratación regular el impacto creciente de la economía sumergida con la base de presencia de extranjeros en situación irregular ha sido la referencia de la realidad migratoria en España los últimos años. (Redondo San Andrés 2010)
La necesidad del mercado laboral planteada por una economía creciente desde los años dos mil en adelante ha sido sin duda el efecto llamada que ha propiciado la existencia de flujos dinámicos crecientes de inmigración. Toda vez que la economía permitía un soporte de acogida a un número cada vez más importante de inmigrantes el contraste evidente se destacaba en la inadecuada celeridad de los regímenes generales y contingente para la asimilación y regularización documental de la avalancha migratoria.
Durante los años subsiguientes al 2000 varios colectivos, especialmente latinoamericanos, iniciaron su movilización migratoria. Perú, Ecuador, Colombia y Bolivia en ese orden fueron los países de procedencia más dinámica de los últimos tiempos.
El efecto llamada laboral estaba vigente y el flujo de llegadas no se detuvo, mientras los regímenes y procedimientos normados por la legislación española seguían su curso regular otorgando tarjetas de residencia un mayor número de personas se iba incorporando con mayor celeridad en la economía informal y sumergida.
Mientras la inmigración irregular planteaba el debate de la capacidad de los países en controlar los flujos migratorios en Europa, España se destacaba por su tolerancia ante la masiva presencia de inmigrantes, requeridos por la economía pujante expresada en espacios laborales de servicios de construcción, servicio doméstico y de agricultura como los destacados. La tendencia a las regularizaciones comenzó a afectar la percepción del debido control en el acceso al interior de la Unión Europea perteneciente al espacio Shengen.
Con seis (6) procesos España es el país que mas regularizaciones extraordinarias de efecto masivo ha realizado, le siguen Italia con cinco (5), Portugal con tres (3), Grecia tuvo dos (2), Francia con dos (2) y Bélgica con uno (1) (Kostova, 2006; Aguilera, 2006), por ello y a la conclusión de la ultima regularización de 2005 la UE emitió un pronunciamiento por el que cualquier estado europeo que tenga planes de iniciar procesos de regularización deberá informar previamente al resto de países. Los procesos realizados en España han significado, en definitiva, la regularización masiva de cientos de miles de ciudadanos, con el transcurso de los años el número se ha ido incrementando paulatinamente, en la primera regularización de 1985 fueron 38.000 extranjeros quienes se beneficiaron de este proceso hasta la última realizada en 2005 que permitió la provisión de documentación a 566.589 personas.
Un dato no menor es el que relieva el país de origen de los primeros procesos, el principal colectivo de inmigrantes regularizados fueron los procedentes de Marruecos y posteriormente en los últimos lo fueron los provenientes de países de Europa del Este y América del Sur.
En el proceso de 2005 se destacaron nítidamente cinco grupos mayoritarios, Ecuador (22%), Rumania (17%), Marruecos (12%), Colombia (9%) y Bolivia (7%) constituyendo el 67% de los inmigrantes regularizados. De este conjunto los extranjeros procedentes de la Comunidad Andina (Colombia, Ecuador y Bolivia) sumaron el 38% del total de los regularizados. Si sumamos a esta cifra los residentes peruanos que en ese momento eran 71.000 tendremos que a 2005 año de la regularización de inmigrantes en España la primera minoría de residentes en España correspondía al grupo andino constituido por cuatro de los cinco países de la Comunidad Andina, con excepción de Venezuela.
Los últimos en llegar.
No debiéramos dejar de lado que progresivamente también el requisito de visado para ingresar a España se iba imponiendo gradual y progresivamente a la llegada de los colectivos latinoamericanos. El último país requerido de visado fue Bolivia, el año 2006, sin embargo a esa fecha el flujo procedente de ese país había generado una presencia innegable y contundente en el contexto de inmigrados en España en un proceso que se inició de manera remarcable en el año 2000 y cuyo pico de intensidad de arribos tuvo su máxima expresión después del proceso regulatorio de 2005 hasta mediados de 2006. El dato que refleja esta afirmación es gráfico, según informes de la Secretaria de Inmigración del estado español, a 31 de mayo de 2005 once mil trescientos treinta y siete bolivianos (11.377) contaban con tarjeta de residencia en España, a diciembre del mismo año luego del proceso de regularización el número registrado era de cincuenta mil setecientos treinta y ocho (50.738), de los 47.202 expedientes presentados, (Ossio 2005), treinta nueve mil trescientos sesenta y uno (39.361) habían obtenido documentación de residencia tras ese proceso. Se había triplicado el número. Pero además, a partir de ese momento el flujo se hizo incesante, a pesar de las “devoluciones” diarias de entre 20 a 30 ciudadanos que debían volver a su país cientos de bolivianos ingresaban diariamente no solo al país de acogida, sino al mercado laboral informal y “en negro”.
El dato significativo de la presencia masiva ya no es en ese momento el de las tarjetas de residencia, es el registro de empadronamiento municipal que, al no exigir documentación de estancia legal y otorgar derechos de acceso a la salud y educación abre una vía de registro de inmigrantes importante. A 2006, según el Padrón Municipal INE, ciento treinta y nueve mil ochocientos dos (139.802) bolivianos se habían empadronado a nivel nacional, la ecuación nos da un resultado o pregunta inquietante, ¿ochenta y nueve mil sesenta y cuatro (89.064) bolivianos se encuentran en situación irregular?
Una vez que hemos reflejado numéricamente la situación y origen de los principales colectivos de extranjeros documentados a partir de 2005 es importante destacar que no existe actualmente un registro de inmigrantes sin autorización de residencia a la fecha, sin embargo es posible inferir, mediante el cruce de datos del número de personas con tarjeta de residencia y el número de empadronados en el padrón municipal, la cantidad de personas que carecen de documentos, tal como hemos adelantado en el caso de bolivianos posterior al proceso de 2005.
Así tenemos el siguiente dato, a diciembre de 2010 según informes del Ministerio de Trabajo e Inmigración, ciento dieciocho mil doscientos setenta y tres (118.273) bolivianos contaban con tarjeta de residencia y de acuerdo al Padrón Municipal (INE) a diciembre de 2010 se habían empadronado en España doscientos trece mil ciento sesenta y nueve (213.169) ciudadanos bolivianos, esto significaría que noventa cuatro mil ochocientos noventa y seis (94.896) de ellos carecen de documentación de estancia regular por lo que es posible establecer que casi cien mil personas procedentes de Bolivia, en su mayoría mujeres, casi el 60%, se encuentra en situación de vulnerabilidad. En el escalafón económico y de seguridad social el servicio doméstico es el escaño más bajo, actividad mayoritaria de las bolivianas y a eso la suma de falta de documentación agrava aún más su situación.
Primera minoría: la comunidad andina.
Cuando decimos que el año 2005 el colectivo andino era la primera minoría en España podemos verificar que dicha situación no ha variado a la fecha a pesar del incremento de otros colectivos que antes no tenían presencia significativa en los flujos migratorios como China y Paraguay.
A saber, en España están registrados en el padrón municipal cinco millones setecientos treinta mil seiscientos sesenta y siete extranjeros (5.730.667), de este número tres millones trescientos treinta y ocho mil ciento setenta y seis (3.338.176) son ciudadanos que no pertenecen a la UE, a su vez, de ese total un millón cuarenta y cinco mil quinientos setenta y ocho (1.045.578), el 31% , pertenecen a países de la Comunidad Andina, en orden de mayoría numérica están: Ecuador con 399.586; Colombia con 292.641, Bolivia con 218.169 y Perú con 140.182.
La situación económica de los últimos años había generado la demanda en sectores de actividad laboral como servicio doméstico y construcción aglutinando la mitad de las autorizaciones concedidas, sin embargo la demanda a la baja del sector de la construcción ha hecho posible que un porcentaje de inmigrantes provenientes de los países andinos se hayan sumado a las propuestas de programas de retorno planteadas por el estado español.
Políticas de gestión de la Inmigración: Programas de Retorno Voluntario
Cuando la demanda laboral inició su descenso se comenzaron a articular medidas en prevención y acción. El tercer sector, actor de relieve en los procesos de acogida, integración, asistencia y cooperación fue el primero en reaccionar ante la crisis, la cada vez más creciente aparición de personas inmigrantes sin trabajo o en precariedad laboral se iría gestionando con los programas de asistencia concebidos en un buen inicio como de “integración” para convertirse en paliativos de emergencia de ayuda al retorno y en algunos casos en programas específicos para ese fin. En niveles cuantitativamente más importantes entidades como la Organización Internacional de Migraciones (OIM) o la Cruz Roja gestionan Programas de Retorno Voluntario en dotaciones de: a) billete aéreo; b) traslado local si es el caso; c) ayuda en la tramitación de documentación; d) ayuda de viaje de 50euros para el retornante y e) ayuda de 400 euros por retornado para la reintegración. La OIM además cuenta con un plan de apoyo para poner en marcha micro-proyectos.
Por su parte el estado español diseñó un Plan de Retorno Voluntario puesto en marcha a finales de 2009 en el que ofrecía la posibilidad de que el inmigrante que se acogiera a él tenía la posibilidad de de cobrar todo el subsidio de desempleo de una vez a cambio de regresar a su país de origen con la condición de no volver a España pasados tres años, este plan también incorporaba la dotación de billetes de avión y desplazamientos.
Este programa de retorno incorporó además dos alternativas: a) el llamado “retorno social” que ayudaba a personas en situación de vulnerabilidad, sin recursos, a retornar a su país facilitándole el billete de avión, traslados y hasta 400 euros para instalarse y b) la alternativa denominada «retorno productivo», en la que dota al inmigrante de 1.500 euros para que pueda montar un negocio en su país con la posibilidad de que puedan ser hasta 5.000 si es una cooperativa. Según informes de gestión de este Plan no ha resultado muy exitoso ya que menos de 23.000 personas lo han solicitado desde su entrada en funcionamiento. Aquí me detengo en una reflexión inmediata, la dotación de 1.500 euros para montar un negocio o de 5.000 en una cooperativa en el país de origen, llámese Bolivia, Marruecos, Ecuador o Pakistán, además de los marcos de análisis de situación económica de país, región, tipo de cambio de euro y moneda local, seguridad jurídica, arriesgo sumando el análisis de posibilidades reales de emprendimientos y/o creación de empresa ¿habrá contado con el elemento fundamental en esta ecuación que es la política de estado para esta situación del país de origen o su análisis? Puede entenderse que no, y quizás el pobre resultado de su implantación se deba a esto.
Con esta nueva medida, todos aquellos inmigrantes en situación de desempleo y que procedan de países extracomunitarios con los cuales España haya firmado convenios bilaterales en materia de Seguridad Social, podrán asegurarse un retorno con las máximas garantías. En primer lugar, porque podrán cobrar por anticipado toda su prestación por desempleo y, en segundo lugar, porque podrán computar todas las cotizaciones realizadas en España y en su país de origen a efectos de su pensión futura.
Siguiendo el hilo conductor de la presencia andina en España un dato importante y revelador es que quienes más se han acogido al plan para llevarse a su país la prestación de desempleo (una media de 9.000 euros) son ecuatorianos y colombianos, sin embargo quienes más han acudido al programa de “retorno social” destinado a los más pobres o más vulnerables son los bolivianos. Ya podemos definir las causas, primero, una gran mayoría no tiene documentación por lo tanto no aporta a la Seguridad Social ergo no podía adscribirse a la primera modalidad y segundo el Plan de Retorno Voluntario de 2009 exigía la suscripción de un convenio bilateral en materia de Seguridad Social, Bolivia aún no la había suscrito.
Un dato significativo de este programa incidía en que aquellos inmigrantes que retornen a sus países no perderían sus derechos en cuanto a cotización de trabajo, esto está expresado en los convenios bilaterales, del mismo modo en lo que respecta a trámites para obtener su residencia por ejemplo. Pero además este Plan les permitía retornar a España si así lo desean.
Actualmente, de acuerdo con el mandato legal y con la política europea de inmigración, se ha efectuado el desarrollo reglamentario de determinadas Directivas europeas, cuya transposición se efectuaba en la propia reforma de la Ley Orgánica. Estas Directivas, en algún caso ya incorporadas al ordenamiento jurídico español configuran un marco común europeo en materia de inmigración al que España se suscribe plenamente, de allí nace el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009. El Plan de 2009 se ha modificado buscando su mejoría y mejor aplicación. Dicha norma dirigida a nacionales de (20) países extracomunitarios que hubieran suscrito un convenio bilateral en materia de Seguridad Social (en relación al colectivo andino lo han suscrito cuatro (4) de los cinco países de la comunidad andina, Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela pero Bolivia se incorpora como beneficiario de este programa con la entrada en vigor del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, suscrito por este país y que tiene efectividad desde el 1 de mayo de 2011,) estipula que el interesado en acogerse a la misma debe: a) estar inscrito como demandante de empleo en el Servicio Público de Empleo correspondiente; b) encontrarse en situación legal de desempleo por extinción de una previa relación laboral; c) contar con el reconocimiento del derecho a la prestación por desempleo del nivel contributivo, sin compatibilización con un trabajo de tiempo parcial; d) comprometerse a retornar al país de origen en un plazo máximo de treinta (30) días naturales contados a partir de la fecha del primer pago de la prestación y hacerlo, en su caso, en compañía de los familiares reagrupados sin una autorización de residencia independiente y finalmente e) no retornar a España en el plazo de tres (3) años para residir o realizar alguna actividad lucrativa, laboral o profesional.
La cuantía a percibir será el importe a la prestación contributiva por desempleo que el trabajador y la trabajadora inmigrante tuviera reconocida o la que le quedara por percibir así como posibilidad de ayudas complementarias para facilitar el viaje al país de origen. Según el nuevo reglamento el abono de la prestación por desempleo se hará en dos plazos: el 40% en España, una vez sea reconocido el derecho y el 60% restante en el país de origen, entre los treinta (30) y noventa (90) días naturales desde la fecha del primer pago de la prestación.
En cuanto a volver a España, establece que transcurridos los tres (3) años el trabajador retornado podrá solicitar autorización para trabajar y residir en España así como detentar el derecho preferente a incorporarse al contingente anual de trabajadores extranjeros no comunitarios. Las personas que se acojan a este programa y regresen posteriormente a España recuperarán su condición anterior como residentes temporales o permanentes.
En los países donde esté presente la cooperación española tendrán la posibilidad de recibir orientación y apoyo para facilitar su reintegración socioeconómica en el marco de las actuaciones de cooperación en el país. Apunto que importante y necesario es incluir en este proceso de retorno al gobierno nacional y las administraciones locales del país de origen quienes son los actores imprescindibles para la gobernabilidad del nuevo ciclo del proceso migratorio, el retorno.
Retomando la realidad precisa en lo que respecta al colectivo andino, los datos obtenidos en el Informe del Observatorio Permanente de la Inmigración a diciembre de 2010 en España reflejan la realidad demográfica como resultado de planes de retorno que es importante revisar. A 31 de diciembre de 2010 Ecuador contaba con 369.692 residentes en España con una variación interanual de -10,68 con respecto a 31 de diciembre de 2009; Colombia con 22.061 y una variación interanual de -7,73; el Perú con 121.656 con una variación interanual de -5,51 y Bolivia con 118.273 y una variación interanual de +5,67 respecto a 2009. Según esta información no es difícil establecer que de los cuatro países andinos de origen los que se han beneficiado con los planes de retorno son Ecuador, Colombia y Perú y con la excepción mencionada de los inmigrantes bolivianos que acudieron a la opción de “retorno social” dirigido a los más pobres, los trabajadores provenientes de Bolivia no se ha beneficiado del programa de retorno. Máxime si al número de personas con residencia legal se le suma el número importante de ciudadanos bolivianos sin documentación de residencia legal en España.
Régimen General: Marruecos, Ecuador y Colombia son los tres países de nacionalidad con más residentes del régimen general: Marruecos encabeza la lista de principales nacionalidades, con un 30,02% sobre el total del Régimen General. Los mayores incrementos relativos respecto al trimestre anterior se dan entre los bolivianos (13,39%, 13.968 residentes más) y los pakistaníes (9,99%, un incremento de 4.691 personas). El descenso del 1,45% que se da con respecto a la misma fecha de 2009 no se cumple en todas las nacionalidades. Entre las quince primeras, seis han visto crecer su número de residentes en España en el último año: Marruecos (incremento de 20.011), Pakistán (7.934), Bolivia (6.349), Senegal (5.212), China (4.728) y Argelia (2.279). De las nueve nacionalidades que en que hay disminución de residentes, éste es más destacado entre los ecuatorianos (44.223 personas menos, un 10,68%) y los colombianos (18.608, un 7,73%). Fuente: Observatorio Permanente de la Migración-Ministerio de Trabajo e Inmigración. INFORME TRIMESTRAL A DICIEMBRE 2010
Gobernanza, políticas públicas e inmigración
La pregunta obligada está vinculada al incremento relativo de algunos colectivos, en el tema que venimos tratando: el colectivo boliviano no accede a los planes de retorno propuesto por la normativa española; es el de mayor crecimiento explicable entre otras causas a reagrupamientos familiares, la mayoría de este colectivo son mujeres, cabezas de hogar; es el que tiene el mayor índice de personas sin documentación en comparación al número de residentes/empadronados. ¿Qué política pública o más bien cuáles pueden ser las políticas públicas a las que acudir en un caso como el presentado?
En rigor de verdad muchas de las respuestas posibles están en construcción. La necesidad de un marco teórico como análisis de la realidad y proyección de objetividad nos lleva a plantear la gobernanza como el instrumento necesario, gobernanza entendida como el gobierno relacional o la construcción de gobierno con la sociedad civil, las empresas privadas y organizaciones no gubernamentales, los gobiernos locales, los departamentales o regionales, el nacional o estatal. Si bien el gobierno debe ser capaz de generar una administración pública que otorgue seguridad jurídica debe también dotar las condiciones para que los ciudadanos ejerzan sus derechos y deberes en marcos jurídicamente legales. En este marco las políticas públicas emanadas de la administración deben superar la estandarización a la que se ven sometidos desde visiones poco flexibles y orientarse hacia una elaboración de políticas más acorde al entorno, “personalizar” la oferta de servicios ante una demanda particular, en nivel local, intermedio y nacional.
La importancia de la activación de capacidades de la gente para que pueda prevenirse el riesgo de desigualdad, fragmentación social, xenofobia, etc. Para ello es vital que la administración incorpore mecanismos de detección de personas en riesgo (grupos vulnerables) para así evitar que caigan en redes o en situaciones de complicada solución a corto plazo. Así se debe contar con una administración pública que piensa en la administración social de manera diferente. La gobernanza como gobierno de relaciones implica la construcción de consensos desde los actores, para ello se deberá apuntar la naturaleza de la participación de cada uno de ellos, recordar que en el planteamiento necesario para el seguimiento de programas de retorno la activación e implicación del país de origen en sus estamentos de administración pública y sociedad civil es imprescindible.
El desafío principal de la gobernanza es la necesidad de los gobiernos multinivel donde la transversalidad es un componente más. En ese desafío debe enmarcarse la visión integral de la inmigración, esto es que resultará insuficiente un departamento u oficina de gestión de retorno de una administración local sino hace partícipe en la competencia que le corresponde a las comunidades autónomas y ello al tema que compete a las competencias nacionales y en última instancia a las de la UE en el caso de España, en el país de origen, la acogida y re-inserción o re-integración no podrá estar a cargo solo de una administración local, los gobiernos o administraciones regionales, provinciales, autonómicas, departamentales, según fuera el caso deberán participar y la vinculación en “cascada” de la administración central en políticas generales de control de flujos como competencia nacional se hace necesaria y en última instancia, los lineamientos que sobre el tema adopte la Comunidad Andina, por ejemplo.
No hay buen gobierno sin otros actores, – el gobierno solo no puede-. De allí que la gobernanza significa la revalorización de la palabra como articulación entre actores: organizaciones de la sociedad civil, empresarios y los gobiernos multinivel. Estamos en un mundo interdependiente y encontrar las posibles respuestas a temas como la inmigración es tarea de todos.
Referencia Bibliográficas y Documentales
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Ministerio de Trabajo e Inmigración- Observatorio Permanente de la Inmigración Informe 4/2007 “Extranjeros con Certificado de registro o Tarjeta de residencia en vigor a 31 de diciembre de 2007 “ Enero 2008
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Ministerio de Trabajo e Inmigración- Observatorio Permanente de la Inmigración Informe Trimestral 3/2010” Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor y Extranjeros con autorización de estancia por estudios en vigor a 30 de septiembre 2010” diciembre 2010
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Textos Legales
Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009
Resolución 13985 de 24 de agosto de 2009, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes del Ministerio de Trabajo e Inmigración por la que se convocan subvenciones para el retorno voluntario de personas inmigrantes. (Publicado en BOE 209 de 29 de agosto 2009)
Resolución 7700 de 27 de abril de 2011, de la Secretaría General Técnica, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Cooperación sobre la firma por el Estado Plurinacional de Bolivia del Acuerdo de Aplicación del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, hecho en Lisboa el 11 de septiembre de 2009. (Publicado en BOE el 30 de abril de 2011)
Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social elaborado en Santiago de Chile el 10 de noviembre de 2007, y que está abierto a la firma de los Estados miembros de la Comunidad Iberoamericana, ( Publicado en el BOE de 8 de enero de 2011) páginas 1645 a 1665)