Autores: Dr. Matheus Valle de Carvalho e Ing. Ronnal Angulo
Gobernanza del agua: características y desafíos
La gobernanza del agua se establece por la capacidad que tienen los actores del agua de promover el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos permitiendo los usos múltiples y garantizando la conservación de los ecosistemas. Actor del agua se entiende como la institución que aprovecha directamente o que decide del aprovechamiento de recursos hídricos, de manera que su decisión o actividad incide en la calidad y cantidad de agua disponible en los cuerpos hídricos. Siempre que sea necesario y pertinente, este actor debe ser partícipe de un sistema de gestión de los recursos hídricos.
Una buena gobernanza depende de una adecuada definición (1) de quienes son los actores del agua en un determinado territorio (cuenca, municipio, departamento…), (2) una buena identificación de los grupos de interés y (3) del alcance que debe tener su intervención en el sistema de gestión (información, concertación, co-decisión). Una situación de gobernanza del agua se define en función de las condiciones institucionales, sociales, técnicas que los actores disponen para negociar sus estrategias y consensuar acuerdos de uso del agua en el marco de normativas claras que reconocen derechos, reglamentan obligaciones, atribuyen roles y responsabilidades de manera equitativa, concilian y sintetizan las perspectivas local y regional en la búsqueda del desarrollo territorial. Falta gobernanza cuando el sistema no dispone de instrumentos de gestión adecuados y los recursos financieros y humanos son insuficientes, cuando los actores del agua no aportan como deberían a la construcción de la decisión política, cuando la institucionalidad no es adecuada y el Estado se abstiene de intervenir, cuando no se generan los procesos de coordinación y participación necesarios. Una mala gobernanza del agua imposibilita los usos múltiples, provoca conflictos y se retroalimenta de ellos.
El presente texto pretende describir el modus operandi de las administraciones públicas locales en Bolivia por el cual se genera una mala gobernanza del agua. Como base para el análisis se toma el caso de Villa Montes, para mostrar las contradicciones entre la tímida reforma hacia un aprovechamiento más integral de los recursos hídricos impulsada desde el gobierno central y la realidad local de una gestión comunal del agua combinada con la intervención de empresas consultoras en el marco de los proyectos que ejecutan. Se sugieren también pautas de reflexión y recomendaciones para mejorar la gobernanza del agua.
Una gestión privada y local de los recursos hídricos
Las instancias de administración pública local en Bolivia se encuentran ante un doble dilema. Porque no disponen de recursos suficientes (humanos, institucionales y a menudo financieros), deben tercerizar su acción en todos los campos: todas las fases de la elaboración a la ejecución de proyectos están a cargo de empresas consultoras. Y porque no han logrado imponerse como garantes del interés común y gestoras de bienes y servicios reflejados en un valor público, se han doblado ante las comunidades locales: estas ostentan propiedad de hecho de los recursos naturales como consecuencia de una debilidad del Estado. Por estas razones, se puede caracterizar la gestión del agua en Bolivia como mayormente privada y local/comunal. Enseguida se analiza como se ha llegado a este dilema.
Recursos para proyectos y ejecución presupuestaria: un apelo necesario a las empresas consultoras
Mientras los actores del agua definían sus formas de aprovechamiento de recursos hídricos en el nivel local por debajo del radar estatal, las transformaciones políticas e institucionales de los años 90 han buscado descentralizar un país comandado por un Estado frágil desde La Paz. Muchas leyes han sido promulgadas en el marco de un proceso de modernización de la administración pública con tendencias neoliberales: leyes de medio ambiente, de servicios de agua potable, de municipalidades, de participación popular, muchas veces impulsadas por las agencias de la cooperación internacional. El alcance del proceso de descentralización iniciado entonces no ha sido hasta ahora capaz de responder a las necesidades y expectativas de los diferentes actores.
Se ha dado inicio a una segunda fase de transformaciones institucionales con la elección de Evo Morales y la ascensión del Movimiento al Socialismo, MAS, como fuerza política hegemónica. En este proceso, se ha promulgado la nueva Constitución en 2009 que marca una ruptura con un pasado interpretado como colonialista. La Constitución pone las bases de las transformaciones institucionales hacia un Estado plurinacional, autonómico y defensor de la cosmología indígena y campecina. Está en curso asimismo un proceso de readecuación del régimen competencial a través de una ley marco de autonomías, proceso este no se ha basado en una discusión sobre el rol del estado y un análisis de su funcionamiento, sus capacidades y condiciones. La descentralización no siempre ha venido acompañada de la transferencia de recursos humanos e instrumentos de gestión adecuados. La mayoría de las competencias relacionadas a la gestión de recursos hídricos sigue siendo del nivel central. De esta manera, la demanda por “autonomía” sigue a la orden del día y se alimenta de una dinámica local y del proyecto autonómico del gobierno central (sobretodo relacionad a la autonomía indígena).
En el caso del Chaco, rico en hidrocarburos, la autonomía se ha traducido en la demanda de transferencia de recursos financieros generados por la explotación de gas y petróleo y los pagos de royalties y regalías, y ha sido materializada en la autonomía de la Región Gran Chaco en Tarija. Sin embargo, el Chaco no aporta al PIB boliviano en la misma medida, lo que implica una distribución desigual de los recursos y corrobora las desigualdades regionales ya presentes. Las financias de los hidrocarburos son tema de alta complejidad que no se analizará aquí, pero se puede decir que los cofres nacionales recaudan el producto de la explotación y venta de hidrocarburos y transfieren a las cuentas de los gobiernos municipales y departamentales productores.
Parte del monto transferido cubre gastos corrientes de las respectivas administraciones, parte es ya por ley vinculada a alguna materia, como la que se destina a las áreas de salud y educación. Pero la transferencia de la mayoría de los recursos no es automática y se da (1) en el marco de proyectos de preinversión e inversión (cuya distinción tiene que ver con los costos de los mismos), (2) que deben estar inscritos en un plan operativo anual aprobado por los poderes legislativos correspondientes (en el caso de la región autónoma, son tres las instancias legislativas que tienen que aprobar) y (3) que se condicionan al cumplimiento de requisitos definidos por la norma de contratación de bienes y servicios, (4) mismos requisitos que son evaluados por el Ministerio de Inversión Pública y sus correlatos a nivel departamental.
La normativa nacional de contratación (Ley 1178) impone condiciones de validad y admisibilidad para un proyecto que son difíciles de cumplir para muchos de los gobiernos locales, que se encuentran además limitados por el tema de las competencias no muy claras y definidas por la nueva estructura política administrativa donde se insertan las autonomías. Cuando no se cumplen estas condiciones, no se aprueba el proyecto y no se puede hacer la transferencia de los recursos financieros previstos. Si el gobierno local no ejecuta los recursos que en teoría le corresponden por royalties o regalías, el tesoro nacional puede, al final de determinado plazo, revertir estos mismos recursos para otras finalidades y otros municipios y departamentos. La cuestión de la ejecución presupuestaria adquiere asimismo importancia significativa: el éxito político de un gobierno local es medido en función de la cantidad de recursos ejecutados, lo que deja menos espacio para una evaluación en términos de calidad de los proyectos.
Esto tiene consecuencias importantes. En la rutina de la administración local, los técnicos dedican parte significativa de su tiempo para la adecuación de los proyectos a las observaciones hechas por las autoridades administrativas departamentales o nacionales. Los frecuentes momentos dedicados a la reformulación de los planes operativos son también la ocasión de inscribir y hacer aprobar más proyectos, permitiendo la ejecución de más recursos. En este proceso, la estructura formal del proyecto adquiere más importancia que su contenido, ya que la autoridad administrativa evalúa los aspectos formales y sólo en algunos casos remite los proyectos a las autoridades sectoriales responsables. La calidad del proyecto está bajo responsabilidad del municipio. Los proyectos de aprovechamiento de recursos hídricos solamente son sometidos a las autoridades ambientales y no hay claridad respecto a los procedimientos de registro, autorización y licencia junto a las autoridades sectoriales (riego, agua potable, etc.): en la mayoría de los casos, las comunidades mismas hacen los trámites.
En este contexto, los técnicos y las administraciones locales no pueden dedicarse con la profundidad necesaria a la parte técnica de los proyectos. Su rol muchas veces no va más allá que la elaboración de términos de referencia, y a menudo la fiscalización y supervisión de proyectos licitados, ya que todo gasto de más de 20 mil bolivianos tiene por imposición de la normativa de contratación de bienes y servicios que pasar por una licitación previa. De esta manera está limitada por el monto y la burocracia cualquier inversión directa de recursos públicos incluso en la capacitación de los técnicos. Estas limitaciones de los gobiernos locales hacen difícil que se transformen los datos acumulados en información técnica útil lo que imposibilita una gestión del conocimiento. Muchas veces, por los cambios en las autoridades, la falta de continuidad entre las gestiones implica la realización del mismo trabajo más de una vez. Asimismo la gestión de la administración pública local obedece a una lógica de proyectos que no siempre son sostenibles en el tiempo: tienen un principio, son ejecutados, evaluados y tienen su fin.
Las entidades públicas locales tampoco disponen de los medios adecuados para controlar y fiscalizar de la forma adecuada el trabajo ejecutado por las empresas consultoras en tema agua, sea la elaboración de un estudio de preinversión, la inversión o ejecución de obras de aprovechamiento de recursos hídricos (construcción de obra de toma o presa, perforación de pozos, etc.), lo que compromete la sustentabilidad de la inversión pública. Tal situación reitera el apelo necesario a las empresas consultoras, contratadas también para supervisar y fiscalizar, las cuales a través de los proyectos que ejecutan, se constituyen en actores del agua de hecho tan importantes cuanto las entidades públicas mismas. Por otro lado, la contratación reiterada de empresas en detrimento de una inversión en las capacidades técnicas de la entidad pública implica a largo plazo una privatización de los recursos financieros y técnicos, con graves consecuencias para la capacidad gestora del Estado. No menos importante, considerar la compleja cuestión de la corrupción, enfermedad endémica en todos los niveles de la administración pública, que refuerza su ineficiencia, ya que los criterios de elección de los ejecutores de proyectos no siempre son técnicos, o son marcados por acuerdos entre servidores públicos y estas empresas consultoras, lo que aumenta la falta de legitimidad pública ante las comunidades locales.
La comunidad legítima: lógicas territoriales locales basadas en los usos y costumbres
Ante la histórica falta de Estado -hegeliano- garante del interés público, proveedor de servicios y gestor de los recursos naturales, las comunidades locales en Bolivia han tenido que inventar formas propias de aprovechar las fuentes de agua para atender a sus necesidades básicas. En un país marcadamente rural, el sector del riego ha tenido y sigue teniendo gran importancia económica, social y cultural. Sin embargo soluciones locales también han sido la opción de muchas comunidades alejadas para sus sistemas – precarios – de agua para consumo humano. La consolidación de estas formas comunales de aprovechamiento se ha dado alrededor de una nebulosa normativa dotada de relativa legitimidad llamada “usos y costumbres”. Mientras las poblaciones no muy numerosas vivían aisladas y la presión sobre los recursos naturales no era aún significativa, tanto las formas de aprovechamiento cuanto los sistemas culturales y normativos que le daban soporte no obstruían a los usos múltiples ni representaban riesgo de debilitar la gobernanza del agua.
Como en otros países, Bolivia destina la mayor parte de los recursos hídricos utilizados a actividades agropecuarias, cerca de 80%. Sin embargo se puede caracterizar sus técnicas y tecnologías de riego como poco eficientes y de baja productividad: la aplicación del riego es principalmente por gravedad e inundación con pérdidas de más 50%. Además los niveles de aprovechamiento de los potenciales para riego son bajos, y el país sigue dependiente de la importación de alimentos y semillas. En el campo los niveles de pobreza son más elevados que en las ciudades, donde las poblaciones rurales se consideran mayormente indígenas. O sea, hay una coincidencia entre pobreza, poblaciones rurales y pueblos indígenas, que es el argumento para la agresiva política indigenista del Gobierno Nacional del MAS. Cabe señalar la importancia de la política de riego, que coincide con la posición central del agua para la producción en las estrategias comunales de aprovechamiento de recursos hídricos.
Sucesivos procesos migratorios del campo a la ciudad principalmente de los andes a los valles y tierras bajas han provocado aumento de la presión sobre los recursos hídricos en estas regiones. Las competencias entre territorios y usos del agua se han intensificado y la insuficiente capacidad del Estado ha quedado evidente. La guerra del agua de Cochabamba lo ha mostrado de manera clara. En la búsqueda de más eficiencia y en consonancia con el recetario neoliberal vigente entonces, el Estado transfiere el suministro del servicio de agua potable a una empresa privada internacional. Ante la elevación de las tarifas, necesaria no solamente para cumplir las metas contractuales de calidad del servicio sino también para garantizar los lucros que esperaba tener la empresa, la sublevación de los usuarios ha sido radical. Percibida por muchos como victoria popular, la revocación de la concesión reafirma la importancia cultural del conflicto, consagra la contestación violenta como instrumento legítimo de acción y marca la ascensión de un nuevo paradigma de patrimonialización de las aguas, que ha integrado demandas sociales en el proceso constituyente y plasmado finalmente en la Constitución.
La Constitución Política del Estado (CPE) promulgada en 2009 declara el derecho humano al agua y reconoce derechos extensos a los pueblos indígenas y campesinos. En su preámbulo, la CPE menciona la guerra del agua y reafirma el derecho gratuito al agua en contraposición a toda forma de mercantilización de este don de la tierra Pachamama. Se mantiene la clásica división sectorial de los usos de agua y no se descentralizan las competencias de gestión de recursos hídricos. Sin embargo se suma una perspectiva territorial nueva: el aparecimiento y constitucionalización de la cuenca como unidad de planificación del aprovechamiento de recursos naturales. No se ha podido aun implementar esta territorialidad nueva y desconocida de los actores técnicos y sociales, y que contradice la visión localizada que tienen los actores sociales de su territorio.
Las organizaciones sociales han logrado interceder en favor de indígenas y campesinos insertando en la normativa sectorial de riego y en la CPE misma el respecto a los usos y costumbres de los pueblos originarios en lo que toca a su autodeterminación, acceso al agua y aprovechamiento de recursos naturales. Si bien la intención era evitar abusos de grandes usuarios (industrias, sector minero, empresas de prestación de servicios urbanos de agua) que han conllevado en el pasado a una privatización de hecho de las aguas, la constitucionalización de los usos y costumbres puede volverse contraproducente y generar más conflicto si aplicados indiscriminadamente. Esto tendrá consecuencias importantes sobre la capacidad de gestión de los recursos hídricos de parte de los actores del agua en base a los principios universales del orden público y secular y por ende sobre la gobernanza del agua.
Los usos y costumbres son definidos en el contexto del agua como ideas, reglas y prácticas ancestrales de una comunidad o grupo étnico-social, no explicitadas y a veces ambiguas, que justifican el acceso preferencial a una fuente a través de derechos, privilegios, técnicas y sistemas de aprovechamiento y distribución de agua que no se actualizan y no necesariamente son sostenibles ni tampoco tienen una base legal. La base legal puede venir del registro, instrumento previsto en la normativa de riego que reconoce y garantiza a una comunidad el acceso ilimitado y eterno a una fuente de agua. El registro es utilizado por comunidades asentadas cerca de las fuentes como forma de impedir el acceso a otros usuarios asentados en las partes bajas de las cuencas. Utilizando el registro como legitimación jurídica, hay abuso de parte de comunidades en detrimento de otras. Un análisis legal más detenido debería ser hecho para determinar en qué medida este instrumento propio del uso de agua para riego es constitucional, aplicable a otros usos y se coaduna con el principio del agua como bien público y derecho humano.
La norma base de contratación y servicios exige que un proyecto venga de una demanda de la ciudadanía. La ley de medio ambiente impone el deber de consultar a las comunidades siempre que un proyecto les pueda afectar negativamente. En el nivel local, se ha dado una interpretación distinta a estos dispositivos y se ha consolidado una praxis que no encuentra fundamento en la legislación: por respecto a los usos y costumbres, la comunidad asentada más cerca de la fuente tiene que autorizar al Gobierno para que ejecute ahí un proyecto de aprovechamiento de recursos hídricos. Con argumentos culturales de usos y costumbres, discurso que en el contexto político actual del país encuentra respaldo en sectores políticos hegemónicos, comunidades asentadas en las cuencas altas pueden negar al poder público el permiso de ejecutar un proyecto, lo que al fin y al cabo puede significar que se niega acceso al agua a otras comunidades en las partes bajas de las mismas cuencas. Esto ha pasado en el municipio de Villa Montes, que sirve de ejemplo al análisis del presente texto, pero también se lo ha registrado en otras regiones del país.
Una comunidad cuida de sus intereses privados y localizados. La función primera del Estado es garantizar el interés público. Cuando el Estado pide permiso a la comunidad, lo que se tiene es la sumisión del Estado a la decisión de la comunidad, o sea, el público se somete privado. Hay asimismo una inversión de roles: al contrario de lo que declara la misma CPE, es el Estado que debe pedir permiso a la comunidad para aprovechar los recursos naturales. A eso se suma el hecho que las entidades públicas a nivel local casi siempre ejecutan proyectos de aprovechamiento a través de empresas consultoras. El poder público local delega y subcontrata su responsabilidad y, por consecuencia de su modus operandi, cede su legitimidad a las comunidades, que vuelven actores del agua fortalecidos.
Pautas para el análisis, la reflexión y la acción
La difícil posición de los gobiernos locales se relaciona directamente con una clara situación de conflicto entre proyectos distintos del mismo Gobierno Nacional. De un lado, hay un proyecto secular de implementar la integralidad en el aprovechamiento de los recursos hídricos en las cuencas, de hacer valer la idea que los recursos naturales son bienes públicos, que el acceso al agua es derecho de todos y todas, que el uso de agua para consumo humano es prioridad. De otro lado, se encuentra el proyecto que fundamenta toda la acción y estrategia de gobierno, la consagración de un orden legal e institucional que respete la visión indígena campesina del mundo, con su propia dimensión mística, territorial y socio-cultural.
Se ha mostrado las principales características de la gestión del agua en Bolivia: es privada porque es hecha sobretodo por organizaciones de productores, y extremamente localizada porque es hecha en una comunidad, por una comunidad y para una comunidad, ignorando la dimensión territorial de la gestión de cuencas y del desarrollo mismo. La gestión del agua se encuentra además en un estado pre-sectorial: si bien es hecha sobretodo a nombre de un sector (riego u otro uso de agua para producción, agua potable), la visión que tienen los actores del agua no es sectorial sino comunitaria. El comité de riego de la cuenca baja no pertenece al mismo sector y no comparte los mismos intereses: pertenece a otra comunidad, al otro, al de afuera, y su actividad no permite acercamiento sino más bien genera competencia por la fuente.
Desde un punto de vista legal, este conflicto que es la base de la mala gobernanza del agua en el país, se traduce en un conflicto entre normas oriundas de los usos y costumbres que son aceptadas a nivel local, y normas seculares del proyecto de reforma del sector del agua que no lo son. Por su naturaleza jurídica, las normas locales son más adecuadas para arreglar conflictos que tienen que ver con el uso local de agua, dentro de una misma comunidad, dentro de un mismo sistema de uso de agua (riego o agua potable). Esto porque los temas relacionados a servicios de agua tienen carácter comunitario privado, igual que las normas de usos y costumbres. Al contrario de lo que se hace, estas normas no deberían ser aplicadas a los temas de gestión de recursos hídricos. Asimismo, las fuentes legales para los temas del agua como recurso hídrico son las normas seculares de derecho público, o sea la CPE, las leyes sectoriales, reglamentos, etc. Solo en el caso que estas normas no contemplen una situación, se podría subsidiariamente aplicar las normas oriundas de los usos y costumbres.
En ese sentido, de lo expuesto, surgen algunas pautas para profundizar la reflexión y mejorar la gobernanza del agua en base al proyecto de implementar la integralidad del aprovechamiento de recursos hídricos en las cuencas respetando la diversidad cultural y los derechos de los pueblos indígenas y campesinos.
• Distinguir siempre que sea posible los temas públicos de los privados: acceso a la fuente por ejemplo es tema de derecho público y ahí se aplican normas de derecho público;
• Acercar la brecha entre lo local y lo nacional / regional desde un punto de vista técnico e institucional: el nivel nacional tiene más legitimidad y más capacidad de imponer el respeto a la ley que los gobiernos locales;
• Crear una institucionalidad del agua más adecuada: si bien los usuarios del agua están organizados en comités de riego y de agua potable y estas organizaciones parecen adecuadas para la gestión de los servicios, los desafíos puestos para una gestión más integral de los recursos hídricos demandan una nueva institucionalidad, que podría constituirse de comités sociales de cuenca con participación de las comunidades, y autoridades gubernamentales del agua compuestas principalmente de entidades públicas;
• Aclarar roles y competencias: hay que establecer a partir de políticas y normas claras de gestión un régimen de competencias adecuado para los niveles nacional, regional y comunal, teniendo también en cuenta la dimensión territorial de la cuenca hidrográfica;
• Fortalecer a los diferentes sectores del agua: asociaciones de miembros de comités de agua potable o riego como representantes de sus intereses pueden llevar sus demandas sectoriales a otras instancias y niveles, y los representantes pueden integrar una autoridad gubernamental del agua todavía por crear;
• Fortalecer, visibilizar y legitimar la acción de los gobiernos locales: los niveles nacional y locales pueden juntos aclarar normativas y arreglar conflictos en el marco de esta nueva institucionalidad;
• Promover más equidad en la participación de comunidades que aprovechan los recursos hídricos en la misma cuenca: la voluntad de comunidades asentadas en las cuencas bajas y las cuencas altas deberían tener el mismo nivel de importancia.