Exclusión social y gobernanza relacional de proximidad

Autor: Ricard Gomà
Este trabajo aporta algunas reflexiones en torno a dos temas básicos para abordar la cuestión social desde los instrumentos públicos de acción: a) la emergencia del concepto de exclusión social como propuesta para leer de forma adecuada nuevas realidades; y b) la crisis del modelo tradicional de gobierno y la emergencia de la gobernanza relacional de proximidad como nueva propuesta para articular la acción pública.
Este artículo se incluye en el libro “El Buen Gobierno 2.0: la Gobernanza Democrática Territorial”, editado por la Asociación América-Europa de Regiones y Ciudades y el Ayuntamiento de Barcelona. Coordinadores: Josep Maria Pascual y Xavier Godàs. Editorial Tirant lo Blanch.
I. LA EXCLUSIÓN SOCIAL
1. Los Cambios estructurales
Los principales parámetros socioeconómicos y culturales que fundamentaron durante más de medio siglo la sociedad industrial han quedado atrás. Asistimos a una época de transformaciones de fondo y a gran velocidad: los vectores de cambio, en cualquier dimensión de la realidad, predominan sobre los factores de estabilidad. Los instrumentos de ánalisis que apoyaron nuestra interpretación del estado fordista de bienestar cada vez resultan más obsoletos. Repasemos muy brevemente las dimensiones del cambio social en marcha, como requisito para sostener la necesidad de desbordar ciertas nociones clásicas sobre la desigualdad hacia la idea compleja y emergente de exclusión social.

• Desde el punto de vista productivo, el impacto de los grandes cambios tecnológicos ha modificado totalmente las coordenadas del industrialismo. Se han superado las estructuras fordistas, aquellas en que grandes concentraciones de trabajadores eran capaces de producir ingentes cantidades de productos de consumo masivo a precios asequibles, sobre la base de una organización del trabajo taylorista y a costa de una notable homogeneidad en la gama de bienes producidos. La llamada globalización o mundialización económica, construida sobre la base de la revolución en los sistema de información, ha permitido avanzar hacia un mercado mundial, en el que las distancias cuentan menos, y dónde el aprovechamiento de los costes diferenciales a escala planetaria ha desarticulado empresas y plantas de producción. Palabras como flexibilización, adaptabilidad o movilidad han reemplazado a especialización, estabilidad o continuidad. La sociedad del conocimiento busca el valor diferencial, la fuente del beneficio y de la productividad en el capital intelectual frente a las lógicas anteriores centradas en el capital físico y humano.Incluso más allá; lo que está en juego es la propia concepción del trabajo como elemento estructurante de la vida, de la inserción y del conjunto de relaciones sociales. En este sentido, la consecuencia más inmediata de esa reconsideración del trabajo se expresa en la galopante precarización del empleo de creación reciente. Si en los años 80, sólo un 15% de los puestos de trabajo en la UE podían ser considerados como precarios, ese porcentaje se dobló en los 90, alcanzando ya en el siglo XXI a más de un tercio de los trabajos realmente existentes. Y la tendencia sigue. En Barcelona, a lo largo del último año del ciclo de crecimiento (2006-2007), 8 de cada 10 empleos creados fueron temporales. Y un tercio de éstos de duración inferior a un mes. Sólo consideramos trabajo un conjunto de labores remunerada que van precarizándose y que, en el actual contexto de crisis, tienden a reducirse. Mientras, otras muchas tareas que desarrollamos, socialmente útiles, las seguimos considerando como no trabajo. ¿Podemos seguir manteniendo una concepción del trabajo estrechamente vinculada a labores productivas y salarialmente reconocidas? En definitiva, el capital se nos ha hecho global y permanentemente movilizable y movilizado, mientras el trabajo sólo es local, y cada vez es menos permanente, más condicionado por la volatilidad del espacio productivo. Nos situamos, cada vez más, ante empleos que pueden no generar ni garantía de rentas ni sentido a la vida.
• Desde el punto de vista de la estructura social, la sociedad industrial nos había acostumbrado a estructuras relativamente estables y previsibles. Hemos asistido en poco tiempo a una acelerada transición desde esa sociedad hacia una realidad compleja, caracterizada por una multiplicidad de ejes cambiantes de desigualdad. El orígen étnico-cultural, las edades del ciclo de vida y la discapacidad, entre otros, emergen como riesgos de fractura visibles y operativos en el terreno sociopolítico. Si antes las situaciones problemáticas se concentraban en sectores sociales que disponían de mucha experiencia histórica acumulada al respecto, y que habían ido desarrollando respuestas, ahora el riesgo se ha democratizado, castigando más severamente a los de siempre, pero golpeando también a nuevas capas y personas. Aparecen, es cierto, nuevas posibilidades de ascenso y movilidad social que antes eran mucho más episódicas. Encontramos más niveles y oportunidades de riqueza en segmentos o núcleos sociales en los que antes sólo existía continuidad de carencia. Pero hallamos también, por otro lado, nuevos e inéditos espacios de pobreza y de dificultad en el sobrevivir diario. Frente a la anterior estructura social de grandes agregados y de importantes continuidades, tenemos hoy un mosaico cada vez más fragmentado de situaciones de pobreza, de riqueza, de fracaso y de éxito. Pero, la miseria coloniza y la riqueza expulsa. Y ello genera una proliferación de riesgos y de interrogantes que provoca fenómenos de búsqueda de certezas en la segmentación social y territorial. Los que pueden buscan espacios territoriales o institucionales en los que encontrarse seguros con los “suyos”, cerrando las puertas a los “otros” .
• Desde el punto de vista de las relaciones de familia y de género, los cambios no son menores. El ámbito de convivencia primaria no presenta ya el mismo aspecto que tenía en la época industrial. Las familias tradicionales –nucleares, de pareja heterosexual casada con hijos- han dejado de ser mayoría, para ser sólo una forma más de convivencia, en el marco del mosaico de modalidades familiares y de hogares emergentes: unipersonales, monoparentales, reconstruidas, homoparentales, extensas… En el modelo patriarcal, los hombres trabajaban fuera del hogar, mientras las mujeres asumían sus responsabilidades reproductoras, cuidando marido, hijos y ancianos. Las mujeres no precisaban formación específica, y su posición era dependendiente económica y socialmente. El escenario es hoy muy distinto. La equiparación formativa entre hombres y mujeres es muy alta. La incorporación de las mujeres al mundo laboral aumenta sin cesar, a pesar de las evidentes discriminaciones que se mantienen. Pero, al lado de lo muy positivos que resultan esos cambios para devolver a las mujeres toda su dignidad personal, lo cierto es que los roles en el seno del hogar apenas si se han modificado. Los hombres apenas se han incorporado a las tareas doméstico-familiares. La construcción de una ética paritaria del cuidado sigue en el terreno de las utopías. Crecen las tensiones por la doble jornada laboral de las mujeres, se incrementan las separaciones y aumentan también las familias en las que sólo la mujer cuida de los hijos. Y, con todo ello, se provocan nuevos filones de exclusión, en los que la variable género resulta determinante.
• Los retos son nuevos y difíciles de abordar, y las administraciones públicas enfrentan dificultades para darles respuestas adecuadas. Los factores de la desigualdad se globalizan, pero las exclusiones se expresan en el territorio. La fragmentación institucional aumenta, perdiendo peso el estado hacia arriba (instituciones supraestatales), hacia abajo (procesos de descentralización), y hacia los lados (redes horizontales con múltiples actores sociales). Al mismo tiempo, la lógica jerárquica que ha caracterizado siempre el ejercicio del poder, no sirve hoy para entender los procesos de decisión pública, basados cada vez más en lógicas de interdependencia, de capacidad de influencia, de poder relacional, y cada vez menos en estatuto orgánico o en ejercicio de jerarquía formal.Las políticas de bienestar se construyeron desde lógicas de respuesta a demandas que se presumían homogéneas y diferenciadas, y se gestionaron de manera rígida y burocrática. Hoy, en cambio, tenemos un escenario en el que las demandas son cada vez más heterogéneas, llenas de multiplicidad en su forma de presentarse, y sólo pueden ser abordadas desde formas de gestión flexibles y desburocratizadas.Este contexto complejo y lleno de incertidumbres es el nuevo marco en el que se inscribe el concepto de exclusión social. Concepto que engloba a la pobreza pero va más allá; la exclusión social se define también por la imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo personal e inserción socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de protección. La existencia de sectores socialmente excluidos, en el marco de las nuevas sociedades postindustriales es una realidad ampliamente asumida. Nuestro objetivo es ahora reflexionar en torno a los componentes clave que confluyen en el concepto.

2. Potencial y límites del concepto de exclusión social
La exclusión como fenómeno estructural
La exclusión social, como realidad de hecho, no es algo básicamente nuevo. Puede inscribirse en la trayectoria histórica de las desigualdades sociales. Con antecedentes claros –en el marco histórico de las sociedades contemporáneas- en forma de necesidades colectivas intensas, en otros muchos momentos y lugares, desde el inicio de los procesos de industrialización y urbanización masiva, durante los siglos XIX y XX. Ahora bien, la exclusión social expresa la nueva configuración de las desigualdades en el contexto actual de transición hacia la sociedad del conocimiento. La cuestión social se transforma y adquiere una nueva naturaleza en las emergentes sociedades tecnológicas avanzadas. La exclusión social es, en buena parte, el reflejo de esa naturaleza. ¿ Qué hay entonces de nuevo ?. Muy en síntesis, la vieja sociedad industrial en su fase madura presenta polarizaciones unidimensionales, lineales, generadas por la lógica de clase, que no llegan a romper los parámetros básicos de la integración social. La exclusión, en un contexto de creciente heterogeneidad, no implica sólo la reproducción más o menos ampliada de las desigualdades verticales del modelo industrial. Va más allá, la exclusión implica fracturas en el tejido social, la ruptura de ciertas coordenadas básicas de integración. Y, en consecuencia, la aparición de una nueva escisión social en términos de dentro / fuera. Generadora, por tanto, de un nuevo sociograma de colectivos excluidos.
La exclusión como fenómeno dinámico
La exclusión es mucho más un proceso –o un conjunto de procesos- que una situación estable. Y dichos procesos presentan una geometría variable. Es decir, no afectan sólo a grupos predeterminados concretos, más bien al contrario, afectan de forma cambiante a personas y colectivos, a partir de las modificaciones que pueda sufrir la función de vulnerabilidad de éstos a dinámicas de marginación. La distribución de riesgos sociales -en un contexto marcado por la erosión progresiva de los anclajes de seguridad de la modernidad industrial- se vuelve mucho más compleja y generalizada. El riesgo de ruptura familiar en un contexto de cambio en las relaciones de género, el riesgo de descualificación en un marco de cambio tecnológico acelerado, el riesgo de precariedad e infrasalarización en un contexto de cambio en la naturaleza del vínculo laboral… todo ello y otros muchos ejemplos, pueden trasladar hacia zonas de vulnerabilidad a la exclusión a personas y colectivos variables, en momentos muy diversos de su ciclo de vida. Las fronteras de la exclusión son móviles y fluidas; los índices de riesgo presentan extensiones sociales e intensidades personales altamente cambiantes.
La exclusión como fenómeno multifactorial y multidimensional
La exclusión social no se explica con arreglo a una sola causa. Ni tampoco sus desventajas vienen solas: se presenta en cambio como un fenómeno poliédrico, formado por la articulación de un cúmulo de circunstancias desfavorables, a menudo fuertemente interrelacionadas. En el apartado siguiente consideraremos los varios factores que anidan en las raíces de la exclusión. Cabe destacar ahora su carácter complejo, formado por múltiples vertientes. La exclusión difícilmente admite definiciones segmentadas. Una sencilla explotación de las estadísticas nos muestra las altísimas correlaciones entre, por ejemplo, fracaso escolar, precariedad laboral, desprotección social, monoparentalidad y género. O bien entre barrios guetizados, infravivienda, segregación étnica, pobreza y sobreincidencia de enfermedades. Todo ello conduce hacia la imposibilidad de un tratamiento unidimensional y sectorial de la exclusión social. La marginación, como temática de agenda pública, requiere abordajes integrales en su definición, y horizontales o transversales en sus procesos de gestión.
La exclusión como fenómeno politizable
La exclusión social no está inscrita de forma fatalista en el destino de ninguna sociedad. Como no lo está ningún tipo de desigualdad o marginación. Al contrario, la exclusión es susceptible de ser abordada desde los valores, desde la acción colectiva y desde las políticas públicas. Más aún, en cada sociedad concreta, las mediaciones políticas y colectivas sobre la exclusión se convierten en uno de sus factores explicativos clave. ¿Por qué creemos que es importante hacer hincapié en todo esto? En otros momentos históricos, por ejemplo en las etapas centrales de la sociedad industrial, el colectivo sometido a relaciones de desigualdad y subordinación había adquirido subjetividad propia y, por tanto, capacidad de autoorganización social y política. Se había convertido en agente portador de un modelo alternativo, con potencial de superación de las relaciones de desigualdad vigentes. Ello no pasa con la exclusión. Los colectivos marginados no conforman ningún sujeto homogéneo y articulado de cambio histórico, visible, y con capacidad de superación de la exclusión. De ahí que sea mucho más complicado generar procesos de movilización y definir una praxis superadora de la exclusión. De ahí también que a menudo se cuestione la posibilidad de mediaciones políticas emancipatorias sobre la exclusión. Y se imponga con facilidad, en cambio, una cierta perspectiva cultural que lleva a considerar la exclusión como algo inherente a las sociedades avanzadas del siglo XXI.
3. Los Factores generadores de dinámicas de exclusión
En el terreno conceptual, la idea de síntesis pasaría por considerar la exclusión social como un fenómeno cambiante, relacional, insertado en el marco de las transformaciones hacia sociedades postindustriales, y susceptible de mediaciones políticas colectivas. Sobre esta base, el siguiente paso debería ser la identificación de los grandes factores generadores de exclusión. Proponemos optar por tres mecanismos que operan como determinantes de la magnitud y estructura de la exclusión en las sociedades actuales.

• La fragmentación tridimensional de la sociedad

Cabe destacar, en primer lugar, la transición hacia una estructura social mucho más compleja y fragmentada, caracterizada por lo menos en tres planos: a) la diversificación étnica derivada de emigraciones de los países empobrecidos, generadora –a falta de políticas potentes de interculturalidad- de un escenario de precarización múltiple (legal, económica, relacional y familiar) de un buen número de colectivos inmigrantes; b) la alteración de la pirámide de edades, con incremento de las tasas de dependencia demográfica, a menudo ligadas a estados de dependencia física; y c) la pluralidad de formas de convivencia familiar con incremento de la monoparentalidad en capas populares. La erosión del modelo patriarcal, junto a la debilidad de las políticas de educación infantil y de atención a la dependencia, y junto a las aún fuertes dificultades de articulación entre familia y empleo de calidad, propician nuevas dinámicas de riesgo social en amplios colectivos de mujeres.

• El impacto sobre el empleo de la economía postindustrial

Cabe considerar, en segundo lugar, el impacto que sobre el mercado de trabajo, el empleo y las relaciones laborales desencadena la transición hacia el modelo de economía informacional con esquemas de producción posfordistas. Desde luego, los impactos son múltiples y en muchas direcciones. Para sectores relevantes de la sociedad, el cambio económico puede haber generado un abanico de nuevas oportunidades impensable en periodos anteriores. Pero no podemos obviar que todo cambio económico, inscrito en la lógica del capitalismo, genera perdedores históricos. En este caso, perdedores empujados hacia procesos de exclusión, plasmados en nuevas realidades conectadas a la esfera laboral: desempleo juvenil de nuevo tipo, estructural y adulto de larga duración; trabajos de baja calidad sin vertiente formativa; y empleos de salario muy bajo y sin cobertura por convenio colectivo. Todo ello nos remite a 2 fenómenos.
a) Las trayectorias lineales y rápidas de los jóvenes hacia el empleo industrial asalariado son hoy residuales. Han dado paso a un abanico de itinerarios muy complejos y dilatados en el tiempo. Los itinerarios de inserción recorridos por jóvenes con intensas carencias formativas y débiles resortes de aprendizaje, que dan acceso estricto a empleos eventuales, precarios y no generadores de ningún tipo de vínculo grupal o comunitario, construyen unas condiciones propicias para un nuevo espacio de exclusión social juvenil.
b) La irreversible flexibilidad de los procesos productivos en la economía informacional ha servido de argumento en algunas sociedades, entre ellas la española, para impulsar procesos paralelos de destrucción de empleo y de desregulación laboral, con erosión de derechos laborales y debilitamiento de los esquemas de protección social tradicionalmente ligados al mercado de trabajo. Ello ha generado nuevos espacios sociales de exclusión, que afectan no sólo a la población más joven, sinó también y sobre todo a colectivos adultos con cargas familiares.

• El déficit de inclusividad del estado de bienestar

Finalmente, puede sostenerse que el déficit de inclusividad del estado de bienestar opera como un tercer factor clave. Y lo hace en un mínimo de dos planos. Se han ido consolidando, por una parte, fracturas de ciudadanía a partir del diseño poco inclusivo y en ocasiones del fracaso implementador de las principales políticas clásicas de bienestar: por ejemplo, la exclusión de la seguridad social de grupos con insuficiente vinculación al mecanismo contributivo, o la exclusión de sectores vulnerables al fracaso escolar en la enseñanza pública de masas. Se ha ido incrementando, por otra parte, el carácter segregador de ciertos mercados de bienestar con una presencia pública muy débil: por ejemplo, los mercados del suelo e inmobiliario. Hecho que provoca la exclusión del acceso a la vivienda de amplios colectivos sociales, y pautas de fractura social en el territorio.
Desde luego, la fragmentación de la sociedad, el impacto sobre la esfera laboral de la economía postindustrial y los déficit de inclusividad de las políticas clásicas de bienestar no operan de forma aislada entre sí. Se interrelacionan y, a menudo, se potencian mutuamente. De hecho, las dinámicas de exclusión social se desarrollan al calor de estas interrelaciones. Ciertos colectivos inmigrantes, por ejemplo, no sólo ocupan las posiciones más marginales en la división étnica del trabajo, padecen también obstáculos de acceso a los sistemas de protección social, y son muy vulnerables a la discriminación en el mercado de la vivienda. Sectores de población dependiente, de edad avanzada, quedan con facilidad excluidos de unos servicios sociales con tasas muy bajas de cobertura. O bien comunidades que habitan barrios periféricos segregados sufren con mayor intensidad el desempleo de larga duración o la inserción laboral en precario. En definitiva, se plasma en la realidad el carácter multifactorial y multidimensional de la exclusión.
II. LA GOBERNANZA RELACIONAL DE PROXIMIDAD
Hemos realizado un viaje, a grandes trazos, por los cambios sociales de fondo, los perfiles conceptuales de la exclusión, y la dinámica de sus factores generadores. Podríamos entrar ahora en el terreno de las políticas de inclusión que se plantean para enfrentar los procesos de exclusión social. Pero no lo vamos hacer. Tomaremos otro itinerario. El de las formas gobernar. Los modelos de gobierno que definen los escenarios donde se construyen las estrategias de inclusión. Y en concreto, la transición del gobierno tradicional a la gobernanza relacional de proximidad, como nuevo paradigma en cuyo marco vuelven a tomar sentido las políticas de inclusión social del siglo XXI.
1. El punto de partida: La crisis del gobierno tradicional
Los años 90 del siglo pasado representan un punto de inflexión de una importancia crucial para la gobernabilidad democrática, marcando el inicio de una transición aún no terminada y planteando nuevas dificultades y dilemas. La gobernanza, en tanto que sistema de gobierno caracterizado por la interacción y la cooperación de múltiples actores articulados en red para el desarrollo de proyectos públicos, empieza a emerger como un paradigma de gobierno alternativo al gobierno tradicional en un intento de adaptación a un nuevo escenario social caracterizado por una complejidad creciente.

• Crisis de gobernabilidad y revisión del gobierno tradicional

Los modelos tradicionales, de corte racionalista, parten de una concepción del proceso de gobierno en tanto que un proceso racional, monocéntrico y jerárquico. Bajo este enfoque, los gobiernos, sujetos únicos de la acción pública, identifican y diagnostican problemas sociales de naturaleza supuestamente objetiva, analizan las diferentes alternativas existentes y sólo después toman la decisión más adecuada para la solución al problema planteado. Una vez tomada la decisión más racional, la implementación de las políticas públicas queda sujeta al monopolio regulativo y sancionador de la administración pública, que hipotéticamente dispone de los recursos y los instrumentos necesarios para dirigir unilateralmente el proceso de transformación social. En el plano organizativo, esta aproximación se traduce en la defensa de los principios de racionalidad, monopolio, jerarquía y especialización pública. A su vez, la capacidad ejecutiva de los gobiernos se asienta exclusivamente en la delegación de poder que se produce a través de las elecciones, espacio único y fundamental de participación democrática.
Sin que esta visión haya sido totalmente abandonada, emergen dificultades obvias que hacen tambalear este tipo de planteamientos racionalistas y delegativos:

• Son, en primer lugar, dificultades cognitivas. Por una parte, nuestro conocimiento sobre la realidad que nos rodea es altamente incierto y variable: los orígenes, las causas y las soluciones a los problemas colectivos, así como los efectos de las intervenciones públicas sobre estos problemas, son difícilmente abordables desde certezas cognitivas inequívocas. Por otra parte, el conocimiento y la información se encuentran ampliamente dispersos en la sociedad, sin que ningún actor pueda llegar a poseer su monopolio absoluto. El problema del conocimiento es insalvable desde la lógica de un solo actor.

• En segundo lugar, son dificultades relacionadas con la complejidad de los valores, los intereses y las preferencias en juego. Valores, intereses y preferencias que no sólo poseen múltiples sujetos, sino que también son en ellos mismos cambiantes e inestables. Frente a los enfoques monocéntricos y delegativos del gobierno, por lo tanto, hay que señalar la existencia de múltiples actores de naturaleza muy diversa que tratan de influir activamente en el proceso de formulación e implementación de las políticas, partiendo de sus propias percepciones de la realidad, de sus propios intereses y de sus objetivos estratégicos particulares. La selección de las alternativas, en este sentido, ya no depende de criterios racionales sino de un proceso eminentemente político en donde diversos actores tratan de imponer sus valores e intereses particulares.

• En tercer lugar, son dificultades relacionadas con la autoridad. Frente a la concepción delegativa y jerárquica del proceso político, debemos reconocer que las políticas públicas se desarrollan en un escenario en donde los agentes implementadores no son sujetos absolutamente subordinables a las órdenes dictadas por las elites centrales sino que mantienen una cierta discrecionalidad que les permite influir en su orientación. Del mismo modo, los target groups no son meros objetos pasivos, sino que a través de sus comportamientos y del uso estratégico que puedan hacer de recursos clave a su disposición pueden determinar el éxito o el fracaso de las políticas.

• Finalmente, son dificultades que tienen que ver con la probabilidad de que las intervenciones públicas provoquen externalidades, efectos imprevistos sobre actores o niveles territoriales que no han sido representados previamente como sujetos ni como objetos del proceso de toma de decisiones. Las políticas públicas provocan una serie de reacciones imprevistas que ponen en cuestión nuestra visión de la acción de gobierno en tanto que un proceso propositivo e unidireccional para solucionar problemas concretos en ámbitos claramente definidos y acotados.

Frente a todo ello, los enfoques tradicionales sobre los procesos de gobierno se tambalean. El gobierno relacional, o gobernanza, emerge como una estrategia con potencial de superación de esos nuevos elementos de dificultad.
2. Gobernanza y Redes Participativas
En su concepción más general, el gobierno en red refleja una adaptación operativa de los modos de gobierno para lidiar de una forma más eficiente ante nuevos elementos de complejidad social. En su acepción anglosajona, ha tendido a presentarse como un paradigma de regulación social alternativo tanto al gobierno tradicional como al mercado: una tercera vía. Así, según esta concepción, frente al envite neoliberal, el gobierno en red implicaría la preservación del espacio público y de los proyectos colectivos como una alternativa plausible al retorno al laissez faire. No obstante, la determinación colectiva de los procesos de transformación social ya no sería, en el marco de este nuevo paradigma, el producto de la acción unilateral y jerárquica de los poderes públicos sobre la sociedad sino el resultado de un intercambio complejo de recursos entre múltiples niveles de gobierno, asociaciones y ciudadanía en el marco de nuevas redes participativas.
Presentamos ahora algunas de las ideas básicas sobre las cuales se articula este nuevo paradigma. Lo haremos formulando 3 proposiciones, directamente interrelacionada entre si, que constituyen, en nuestra opinión, el núcleo conceptual del nuevo paradigma.
a. La gobernanza implica el reconocimiento, la aceptación y la integración de la complejidad como un elemento intrínseco al proceso político
Hablar de redes participativas, implica, en primer lugar, el reconocimiento de que en los procesos políticos intervienen una gran complejidad de actores –institucionales, asociativos, mercantiles y comunitarios- con intereses diversos, en ocasiones contrapuestos y en ocasiones complementarios, que además disponen de recursos necesarios para el desarrollo eficaz de las políticas públicas. Pero cuando hablamos de redes participativas, estamos sugiriendo la necesidad de articular al conjunto de actores que giran alrededor de las políticas en un proyecto, en la medida de lo posible, compartido. Nos referimos a la posibilidad de integrar todos estos actores en un marco político común a partir del cual generar dinámicas de cooperación y de coordinación. Aquellos actores que disponen de voluntad, intereses y recursos para el desarrollo de las políticas se ubican ahora, en tanto que nodos de estas redes, en un escenario de interacción permanente con el resto de los actores, tratando de consensuar definiciones de los problemas, negociando prioridades, intercambiando recursos y cooperando para el desarrollo de objetivos y estrategias comunes.
La idea básica implícita en el paradigma del gobierno en red, por lo tanto, es aceptar y gestionar la complejidad en los procesos de gobierno, y no tratar de eliminarla: articular la diversidad y la fragmentación a través de la coordinación o la integración; reconocer los múltiples niveles que conforman la red, aceptar su participación en las tareas de gobierno y gestionar las interrelaciones con el fin de provocar acciones integradas. Podríamos añadir que el reto no es sólo integrar la diversidad de los actores existentes sino también asumir la incertidumbre como un elemento intrínseco en el proceso político. Gobernar, en este sentido, no puede seguir siendo la tarea de unos pocos expertos aplicando conocimientos contrastados, sino que deber ser concebido como un proceso abierto de aprendizaje, en donde múltiples actores aportan sus conocimientos, y sus propias percepciones vivenciales de la realidad.
Cuadro 1. Nuevo escenario de la complejidad. Complejidades cognitivas y políticas.

Complejidad cognitiva	Bajas   Altas	Bajas	Altas
		Programación Racional	Negociación Política
		Experimentación operativa	Aprendizaje Social

Fuente: Elaboración propia
Para expresarlo en términos gráficos (cuadro 1), el gobierno por medio de redes participativas supera tanto los procesos de programación racional, como los de negociación política o experimentación operativa en sentido estricto para insertarse y desarrollarse desde un escenario nuevo de aprendizaje social. La única forma de gobernar sistemas sociopolíticos dinámicos, diversos y complejos de una forma democrática y efectiva es incorporar el dinamismo, la diversidad y la complejidad en la gobernación de nuestras sociedades. No integrar la complejidad en el proceso político puede provocar el caos; no incorporar el cambio como parte intrínseca de este proceso puede llevar a la desorientación; no reconocer la diversidad como elemento consustancial conduce a la desintegración.
b. La gobernanza implica un sistema de gobierno a través de la participación de actores diversos en el marco de redes plurales
Un elemento básico de este escenario es, por lo tanto, el reconocimiento de múltiples actores, públicos y privados, con intereses, voluntades y recursos clave para el desarrollo eficaz de las políticas. Actores que tratarán de influir estratégicamente en el proceso político, a partir de sus propias percepciones de los problemas, de sus propios objetivos y contando con una serie de recursos que generalmente, con mayor o menor efectividad, les permitirán incidir en la evolución de este proceso. Más concretamente, la diversidad de actores susceptibles de participar en el marco de estas redes de gobernanza responde a una triple dinámica de fragmentación de responsabilidades y capacidades:
a) el gobierno multinivel, entendiendo como tal un sistema en el cual los distintos niveles institucionales comparten, en lugar de monopolizar, decisiones sobre amplias áreas competenciales. Más que una dominación uniforme por parte de los Estados centrales, estamos asistiendo a la emergencia de un patrón altamente variable, y no jerárquico, de interacción entre escalas espaciales diversas en diferentes áreas de políticas.
b) la transversalidad, en tanto que sistema organizativo del sector público que pone en interrelación a diferentes áreas temáticas, departamentos y organizaciones públicas en el marco de proyectos compartidos. La dinámica de la transversalidad afecta especialmente los principios de especialización y fragmentación de responsabilidades predominantes en el marco de la Administración Pública burocrática e implica el reconocimiento de la fragmentación institucional interna y la pretensión de crear en este contexto nuevos marcos de cooperación e integración.
c) la participación social, es decir, la incorporación de la sociedad civil a las tareas de gobierno. Frente a la concepción tradicional que situaba a la sociedad como el objeto de la acción de gobierno y a los poderes públicos como al sujeto, la gobernanza remarca el carácter confuso y ambiguo de la separación entre la esfera pública y la privada y, a la vez, resitúa las responsabilidades colectivas en un espacio compartido entre estas dos esferas.
El concepto de la red se ha convertido en el nuevo paradigma para la arquitectura de la complejidad y el gobierno relacional, en este sentido, refleja un nuevo modo de gobierno, diferente al control jerárquico y caracterizado por un grado mayor de cooperación e interacción entre el Estado y actores no estatales en el si de una red decisional pluralista. Hablar de redes participativas, o en su lugar, hablar de gobernanza, implica no sólo el reconocimiento de una pluralidad de actores sino la articulación de estos actores en marcos organizativos comunes desde los cuales intercambiar recursos, negociar prioridades y tomar decisiones relacionadas con proyectos públicos compartidos. Más en concreto, ¿qué define básicamente una red participativa de gobernanza?. Destacamos tres rasgos:
• La no-existencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de gobierno de forma monopolista. La estructura multinodal de la red y la determinación relacional de procesos y resultados.
• La interdependencia. No se trata sólo de pluralismo, de más actores; se trata sobre todo de dependencias mutuas (heterarquías) entre estos actores en el momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir ciertos resultados.
• Una cierta institucionalización, en el sentido menos estructural del término. Es decir, la existencia de unas interacciones más o menos sostenidas con algún nivel de estabilidad y rutinización.
c. La gobernanza conlleva una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno, la adopción de nuevos roles y la utilización de nuevos instrumentos de gobierno
El gobierno en red es el producto, en cierto modo imprevisto, de una interacción compleja entre múltiples actores de naturaleza muy diversa. Este escenario, obviamente, conlleva la adopción de nuevos roles por parte de los poderes públicos y, a su vez, la utilización de nuevos instrumentos. Ahora, el concepto de autoridad ya no se encuentra ligado tanto a la capacidad para imponer decisiones y regular el comportamiento desde arriba del resto de los actores sinó a la capacidad de influencia y de liderazgo sobre el conjunto de la red. Se trata de liderar la red a través de la influencia, de crear los marcos organizativos necesarios para la cooperación entre actores diversos, de convencer al conjunto de actores de los beneficios colectivos que se derivan de la participación en la red y de ofrecer los incentivos necesarios para que se impliquen en ella.
“Governance is about managing networks”. De acuerdo, pero ése es el medio, no la finalidad. La finalidad es la regulación del conflicto social, son los procesos los que adoptan las nuevas formas reticulares. Cobra entonces sentido la pregunta ¿ cómo puede orientarse estratégicamente -con sentido de finalidad- una red de actores ?. No valen ni las jerarquías del gobierno clásico ni las interacciones de mercado. Los gobiernos locales deberían reforzar sus capacidades de conformación y liderazgo de redes. Y apostar por el fortalecimiento del resto de actores sociales, en un espacio público altamente participativo.
1. Hacia nuevas formas de Gobernanza de proximidad
Incorporamos una nueva dimensión de análisis: la relación entre gobernanza y territorio y, más en concreto, el potencial de fortalecimiento de la esfera local. Se intenta de esta forma completar la construcción de un cierto marco de referencia conceptual, en torno a la idea de un nuevo modelo de articular el gobierno: de forma participativa y desde la proximidad.
Durante las dos últimas décadas, el casi monopolio del Estado-nación se transforma en beneficio de un complejo entramado institucional con nuevos equilibrios territoriales de poder. Analizar hoy la complejidad interinstitucional en el despliegue de procesos de gobierno implica referirse a dos dinámicas simultáneas y entretejidas: la de globalidad y la de proximidad. Las crisis ecológicas, los conflictos interétnicos, la falta de resortes para el desarrollo humano o los mercados financieros, requieren la progresiva construcción de capacidades de gobierno global; por otra parte, la minimización de residuos, la inserción social de los inmigrantes, los nuevos yacimientos de empleo o la prevención de la fractura digital, por ejemplo, requieren el fortalecimiento de las esferas locales de gobierno.
El cambio de escenario territorial es pues sustancial: el estado cede y resitúa a la baja sus capacidades de gobierno, ante el fortalecimiento simultáneo del nuevo eje territorios-globalidad. ¿Hasta qué punto el polo local sale realmente fortalecido?. Podría pensarse que el teórico monopolio de interlocución del Estado ante la Unión Europea (UE) y otras agencias globales (OMC, FMI, BM etc.), así como la tendencia hacia modelos descentralizadores internos de fuerte protagonismo regional han acabando empujando a la esfera local hacia posiciones más bien de debilidad. Ello, sin embargo, no ha sido así. Un conjunto de cambios estructurales han apoyado el fortalecimiento del ámbito local:
• La sustitución del viejo fordismo productivo, poco valorizador de la geografía y la ecología, por nuevos modelos de desarrollo endógeno y sostenible, muy apegados al territorio.
• El cambio hacia una estructura social compleja, generadora de necesidades más heteogéneas y potenciadora, por tanto, de los servicios de proximidad.
• La transición hacia nuevas relaciones de género, que resituan al ámbito local como escenario desde donde hacer posible nuevas formas de articulación entre los tiempos.
• La redefinición de los referentes de identidad, hacia lógicas de pertenencia colectiva orientadas no sólo al legado cultural sinó también a la vivencia comunitaria compartida.
Todo ello, en fin, va conformando la estructura de oportunidades que apoya la consolidación de unos espacios locales potentes y estratégicos, en el nuevo contexto globalizado de la sociedad posindustrial.
2. La Gobernanza de proximidad como espacio político de redes
Considerada la esfera local como una dimensión relevante del nuevo escenario político, y anclada su relevancia en algunos factores estructurales, se hace ahora necesario profundizar en aquellos aspectos clave que empiezan a caracterizar a la gobernanza de proximidad. La nueva política local, o mejor, lo nuevo y emergente de la política local puede definirse a partir de dos ideas:

• Los espacios locales tienden a la politización, es decir, a la superación de los clásicos roles operativos del gobierno municipal, tanto en sus viejas versiones burocráticas como en sus versiones gerenciales recientes. El desbordamiento de las funciones tradicionales se proyecta en dos dimensiones: hacia la ampliación de las agendas locales, y hacia el desarrollo en ellas de nuevos roles estratégicos y cualitativos.
• La forma de articular los nuevos procesos de gobierno local tiende a superar los estilos monopolistas, autosuficientes y jerárquicos. Las redes locales presentan dos dimensiones: su configuración multinivel, es decir, la articulación de espacios temáticos de gobernanza en los que confluyen, bajo posible liderazgo local, varios niveles territoriales de gobierno; y su configuración participativa horizontal, con la presencia de múltiples actores sociales de base local.

La gobernanza de proximidad como espacio de naturaleza política
El contexto del Estado de bienestar clásico no resultó propicio para la proximidad. El gobierno jerárquico de la sociedad industrial, aún con todas sus diversidades, se articuló en torno al Estado; la esfera local no pudo desarrollar su potencial político. ¿Hasta qué punto, durante los últimos veinte años, el escenario se transforma? Un repaso superficial por la Unión Europea parece aportar los suficientes elementos empíricos para apoyar las ideas iniciales de fortalecimiento político de lo local, en el nuevo contexto global. Los últimos años han significado un salto cualitativo en el proceso de ”empowerment” político local, desde la doble perspectiva de fortalecimiento de agendas y desarrollo de roles estratégicos. Destacan dos tendencias clave:

• La tendencia al dinamismo y la innovación. El ritmo de innovación de las agendas locales se ha acelerado en los ultimos años. Las políticas de los años 90 van dando paso a políticas de nuevo tipo, de segunda y tercera generación, directamente conectadas a temáticas emergentes, poco o nada presentes en la escala social de preocupaciones hace muy pocos años.
• La tendencia a la integración y la transversalidad. Por un lado, la definición sectorial de políticas y la gestión segmentada y especializada de servicios empieza a coexistir de forma clara con procesos de formulación integral y gestión horizontal de políticas. En el ámbito de los servicios a las personas, por ejemplo, los planes transversales a partir de criterios territoriales (barrios en crisis, centros históricos), temáticos (exclusión, inmigración, soilidaridad), de franja de edad (pequeña infancia, personas mayores) o de colectivo de población (personas discapacitadas, familias monoparentales) van ganando peso en relación a las clásicas rígideces departamentales y profesionalistas. Por otro lado, y quizás aún más relevante, surgen estrategias de lectura global de la ciudad desde prismas diversos; estrategias que dan lugar a procesos de actuación multidimensionales, pero enhebrados por un hilo conductor, por un eje que se proyecta sobre múltiples campos específicos de política pública local: Pactos Territoriales por el Empleo, Proyectos Educativos de Ciudad, Planes Comunitarios, Agendas 21 Locales, Programas de Interculturalidad. En estos casos, la actividad laboral, la educación, el hábitat (binomio territorio-comunidad), la sostenibilidad y la diversidad se convierten en perspectivas de acción transversal que dotan de proyecto, de modelo, a la política de proximidad.

Proyecto, modelo de ciudad, política local enraizada en valores e ideas de fondo… sólo si podemos reseguir la pista de su existencia empírica, podremos concluir que la politización de la gobernanza local es algo más que una simple idea. Dejemos ahora aquí las cosas planteadas y vayamos ahora a la segunda parte. La articulación de la gobernanza de proximidad como espacio de redes.
La gobernanza de proximidad como espacio configurado en redes
El fortalecimiento de la dimensión política de los espacios locales no tiene lugar bajo las formas clásicas de instrumentar los procesos de gobierno. Al contrario, podemos distinguir una triple transición: a) De una imagen estrictamente física y jerarquizada del territorio, a una nueva imagen del espacio-red, con elementos simultáneos de conectividad (virtual) y proximidad (material). b) De una concepción monopolista del gobierno de las ciudades a una concepción de gobernanza de proximidad como gestión de redes horizontales. c) De una visión especializada del gobierno local a una visión de éste plenamente insertada en redes de gobernanza multinivel.
A). La red como nueva imagen del territorio. El espacio como conectividad y proximidad.
Tradicionalmente, el territorio respondía a la imagen de una jerarquía de ciudades con fuertes centralidades financieras e institucionales, periferias industrializadas y espacios de tercer orden donde no había llegado ni la urbanización ni la aglomeración industrial. En los últimos veinte años, sin embargo, se producen transformaciones complejas del territorio: múltiples procesos de contraurbanización y periurbanización. Todo ello acaba desembocando en un salto cualitativo, en la generación de una nueva imagen: el territorio-red. El principal desencadenante de esta transformación se encuentra en la relativización del concepto de proximidad; es decir, en la modificación de aquella visión clásica según la cual la organización del espacio se basaba únicamente en relaciones espaciales de proximidad. Las redes multiplican en su interior las relaciones de todo tipo, más allá de los viejos vínculos de proximidad, apuntando la idea -difícil de visualizar- de un espacio virtual de flujos que ya no se ve condicionado por las distancias físicas. Esta idea nos sugiere que el territorio no es únicamente una realidad física, sino también relacional. En la medida en que los flujos de relaciones adquieren importancia a la hora de construir el espacio, la red -en tanto que representación de vínculos y relaciones- se convierte también en el referente analítico para su comprensión.
Así pues, podemos identificar dos niveles en la representación espacial del territorio. El primero nos conduce a las ciudades individuales, e interpreta el espacio en términos de proximidad y de las interacciones que ésta facilita. Desde el segundo nivel, en cambio, el espacio se percibe como una red de flujos y relaciones, que vincula a las ciudades con independencia de las distancias físicas que las separan. El primero se refiere a un espacio físico y el segundo a un espacio virtual. Se trata de espacios diferentes, pero compatibles entre ellos: la ciudad es simultáneamente física y virtual, próxima y relacional.
Estas consideraciones son cruciales para entender no sólo las actuales dinámicas territoriales, sino también los retos de sus nuevos procesos de gobernanza. Si el espacio local hubiera sido definitivamente aniquilado por el espacio global, las interacciones de proximidad habrían perdido toda importancia, y únicamente visualizaríamos el territorio como una red donde las líneas serían lo fundamental y los nudos -las ciudades- quedarían vacíos de contenido. Sin embargo, la realidad nos muestra una situación muy diferente. Una situación donde el nudo local es un elemento importante; donde, en consecuencia, tiene sentido plantear el fortalecimiento de sus proyectos e interacciones internas, sin las cuales la presencia en las líneas de la red global carecería de sentido. La doble lógica del territorio obliga pues a los ámbitos urbanos a moverse en una doble dirección. Por un lado, se hace necesario aceptar la naturaleza relacional del territorio y, en consecuencia, desarrollar estrategias de conexión y vinculación que les permitan formar parte de la red global. Por otro lado, para poder desarrollar sus papeles y niveles de influencia en la red, las ciudades deben actuar como un actor internamente vertebrado, poniendo en valor sus capitales humanos, sociales y ambientales, a través de acuerdos estratégicos internos que les permitan salir al espacio-red de forma cohesionada.
B) La governance de proximidad como liderazgo y gestión de redes horizontales
Las ciudades en transición hacia modelos postindustriales y con fuerte presencia de las tecnologías de la información son ciudades cada vez más complejas: se diversifican las estructuras sociales, laborales, familiares, demográficas y étnicoculturales; se diversifican, también, los valores, las pautas culturales, las identidades y las formas de acción colectiva. En este contexto se hace insostenible la concepción de una gobernación urbana monopolista: la complejidad social se proyecta hacia el proceso de elaboración de políticas y empieza a extenderse el modelo de la gobernación pluralista, la cual va adoptando configuraciones reticulares. Las redes locales de múltiples actores interdependientes, con relaciones más o menos conflictuales o de consenso, y con distribuciones más o menos asimétricas de poder, se convierten en los nuevos espacios predominantes de regulación social, de gobernanza.
Las redes expresan realidades complejas y cambiantes. Sin embargo, igual que hemos definido a la red como una nueva forma de entender el territorio, debemos explicitar aquello que define a la red como un nuevo espacio de gobernanza, y que por lo tanto la hace diferente a alternativas más tradicionales. Más allá de los tres rasgos básicos ya considerados –multipolaridad, interdependencias y rutinización relativa- las redes horizontales presentan muchas posibilidades de configuración interna, dependiendo de varios factores. Como ya se apuntaba en el capítulo anterior, el gobierno en red -y mucho más en escalas de proximidad- tiende a ser dinámico, sin reproducir de forma mimética instrumentos o procesos. Sin embargo, haciendo un cierto ejercicio tipológico puede considerarse que las redes de governance local varían a partir de cuatro grandes dimensiones : a) su configuración básica, es decir el número de actores presentes, la naturaleza de éstos y la intensidad de sus interacciones; b) sus relaciones internas de poder, observadas a partir de las asimetrías existentes y del tipo de recursos que manejan los actores para lograr incidencia; c) la distribución más o menos contradictoria de valores e intereses en juego, así como la presencia de actitudes más o menos inclinadas a soluciones negociadas; y d) las relaciones de la red con su entorno más directo de problemáticas y actores. A partir de estas dimensiones, pueden apuntarse dos escenarios de gobierno local en red. Un primer escenario de redes poco complejas, con más simetrías y puntos de acuerdo interno, pero también más consolidadas y cerradas al exterior. Un segundo espacio de redes más heterogéneas, desiguales y conflictivas, pero también menos asentadas y más participativas. Estaríamos ante tipos-ideales, que no tendrán plasmación mimética en la práctica, pero quizás sí puedan servir para analizar tendencias en la conformación concreta de las redes horizontales.
C) La governance de proximidad como liderazgo y gestión de redes multinivel
Las redes locales de governance no sólo presentan una dimensión horizontal, se insertan también en relaciones multinivel, es decir, en flujos políticos que atraviesan los múltiples ámbitos territoriales de gobierno, desde lo global hasta lo comunitario. Se decía al principio de este capítulo que una de las claves del gobierno clásico de la sociedad industrial era la supremacía, incluso a menudo el monopolio, del Estado-nación como ámbito de la comunidad política (del demos) y de las políticas públicas (de la regulación del conflicto). Cuando no era exactamente así y se transferían funciones de gobierno a niveles intraestatales, entraba en juego el principio de la especialización –cada nivel sus sectores de políticas- sin perder de vista jerarquías legales y simbólicas a favor del Estado.
El fortalecimiento de lo local, en el actual contexto de la gobernanza posindustrial, no reproduce el esquema de especialización, ni invierte tampoco las jerarquías clásicas de la política tradicional. Rara vez las redes locales de gobierno manejan políticas y estrategias de forma exclusiva, y rara vez estas mismas redes consiguen una atención claramente prioritaria en el universo de percepciones políticas de la ciudadanía. En cambio, las redes horizontales locales no dejan de expandir su presencia en relaciones multinivel, lo hacen en un número creciente de áreas, y llegan a liderar, incluso, múltiples procesos de codeterminación de políticas.
Podemos definir pues la gobernanza multinivel –desde la perspectiva de la proximidad- como un sistema en el que los gobiernos locales comparten con el resto de niveles, en lugar de monopolizar, definiciones de problemas y de políticas sobre agendas temáticas amplias. Estaríamos pues ante un patrón de confluencias interdependientes entre el espacio local, el regional, el estatal y el supraestatal. En todo caso, el fortalecimiento del polo de proximidad se expresa en la capacidad de los gobiernos locales de liderar, de dotar de orientación estratégica, a estas convergencias entre niveles.
En síntesis, ni las desigualdades se expresan como antes ni las formas de gobernar tradicionales pueden enfrentarlas. Los procesos de exclusión emergen con fuerza, y la gobernanza relacional de proximidad gana terreno como escenario donde generar las estrategias de inclusión que, ahora sí, deben dar (y ganar) la batalla a las necesidades humanas. El ideal de la libertad, como ausencia de dominación, sigue ahí. Las herramientas para forjarlo merecen ser refundada