Administración y democracia

Las Políticas de Buena Administración

Autor: Joan Prats

1. La evolución de las ideas de buena administración

A partir del año 2000 la Unidad de Prospectiva de la Comisión Europea asumió la tarea de diagnosticar la crisis de gestión vivida en los últimos años por la propia Comisión así como la elaboración de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversos seminarios y encuentros cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos.[1]

El diagnóstico realizado partió de la existencia de una crisis en las formas tradicionales de regulación y consideró que el fondo de la crisis radica en lo inapropiado que resulta aplicar la racionalidad substantiva a los grandes problemas de nuestro tiempo. Ello se debía a que los presupuestos de esta racionalidad ya no se sostienen frente a los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si continuamos creyendo –al modo de la racionalidad substantiva- que los fenómenos obedecen a leyes, que siempre podemos poner al día tales leyes y que gracias a la acumulación y al procesamiento de la información podemos usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a esta racionalidad substantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva racionalidad procedimental. Esto implica revisar la concepción de racionalidad desarrollada por la modernidad.

La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la sociedad. Pero ¿qué es una decisión racional? La respuesta es clave para entender las transformaciones de los sistemas político-administrativos de nuestro tiempo. La convicción subyacente a la racionalidad substantiva es que tanto en la naturaleza como en la sociedad existen órdenes de significación, verdades universales, leyes de la realidad que podemos descubrir a través de la razón sujeta al método científico. La razón nos permite acceder a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona la clave para las buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales porque aplican la ley racional. Los actos administrativos son racionales porque concretan en los hechos la racionalidad que se postula de las normas. La distinción entre la función de normación y ejecución es inherente a esta concepción de la racionalidad. La ciencia de la administración tiene por misión procurar técnicas o racionalidades instrumentales para la mejor realización de los universales recogidos en la ley o el plan.

Pero todos estos supuestos han ido cayendo y con ellos la racionalidad substantiva como clave legitimadora de la acción pública. La propia ciencia ha rechazado la idea de que un “método” (en sentido positivista) puede permitirnos el acceso a la verdad universal. Rechaza asimismo que los pretendidos “universales” pueden ser determinados en su contenido. A partir de la constatación de los límites, la incertidumbre y la revisión constante de nuestros conocimientos se enfatiza la idea de deliberación como requisito para llegar a acuerdos provisionales. Se trata entonces ya no de descubrir lo que es justo, verdadero, auténtico, sino de las condiciones procedimentales que garanticen un proceso argumentativo, discursivo, deliberativo, un verdadero espacio público democrático a cuyo servicio se coloca la racionalidad procedimental. El derecho ya no puede ser separado de su aplicación. El vínculo entre ambos es el concepto de aprendizaje.

La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino reducir la incertidumbre y establecer algo como “el mejor conocimiento parcial actualmente disponible”. El proceso decisional, al no pretender captar ningún universal, ya no tiene sentido sólo en sí sino vinculado al proceso post-decisional de mejorar los datos y de rediseñar los modelos. Tiene que garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el efecto de los errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evaluación permanente orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje. No se trata, pues, sólo de deliberación sino también de organización de formas eficaces de acceso al conocimiento. Las sociedades complejas sólo pueden enfrentar sus desafíos transformándose en sociedades experimentales. Para ello deben repensar sus instituciones en el sentido de rediseñar los incentivos para el aprendizaje y la eficiencia adaptativa.

2. Las redes de políticas y de gestión pública

La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas aquellas situaciones en que los resultados no dependen de la acción de un solo gobierno sino de la interacción entre éste, otros gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. En estas situaciones la consecución de resultados depende de la negociación entre las diferentes partes afectadas. La interacción exitosa se basa en el reconocimiento de las interdependencias. Son situaciones en las que ningún actor, público ni privado, tiene todo el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinámicos y diversos; ningún actor por sí puede conseguir la aplicación efectiva de los instrumentos de política requeridos. En tales situaciones la tarea de los gobiernos cambia. Consiste en facilitar las interacciones sociopolíticas, en crear o estimular la creación de espacios para que los actores lleguen a acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define entonces como la estructura o pauta que emerge en un sistema socio-político como resultado común de los esfuerzos de interacción de todos los actores involucrados.

Este clima influyó sin duda en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea cuyo objetivo confesado es contribuir a superar la crisis de legitimidad mediante la apertura del proceso de decisión política para dotarlo de mayores niveles de integración y responsabilidad, mejor conexión con los ciudadanos y mayor eficacia de las políticas. El concepto de gobernanza que se adopta a tales efectos designa “las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia”.

La Comisión Europea en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001 adoptó la visión de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socio-económico actual caracteriza los cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas interconectados y complejos. Romano Prodi al presentar al Libro Blanco al Parlamento argumentaba que “tenemos que dejar de pensar en términos de niveles jerárquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las políticas”. Más explícita resultaba todavía la experiencia de las ciudades europeas tal como se señalaba en la contribución de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blanco: “Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector público, voluntario y privado sobre bases cada vez más sistemáticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar modelos más participativos de gobernanza comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho más con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agencias asociadas”.

Pero el concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisión Europea no reduce el papel de los gobiernos a un actor más en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita nada al valor de la representación democrática, aunque plantea condiciones más complejas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que algunas de estas funciones pueden ser también ejercidas por otros actores empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones doctrinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y procedimentales, los intrumentos de gestión pública, las competencias de los funcionarios y las capacidades de dirección política de la administración.

3. Gobernanza y Democracia

El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los ámbitos del actuar administrativo en que la complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia implicados por la definición y realización de los intereses generales hace que los modos de gobernación tradicionales de la jerarquía y la gerencia no resulten ni eficaces ni eficientes ni efectivos ni legítimos, no deja de plantear considerables problemas.

El primero y fundamental es el de la relación potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrática es preciso que el conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren simétricamente representados en el proceso decisional público de que se trate. Un mero partenariado entre sector público y privado puede constituir gobernanza pero no será democrático sino en la medida en que los intereses sociales se hallen tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la interacción decisional. La gobernanza no es, pues, sólo ni lobby ni participación. Éstos conceptos pueden ser plenamente operativos en los modos de gobernación representados por la burocracia y la gerencia, pues por sí no implican interacción decisional.

Si no se maneja un concepto exigente de democracia el conflicto entre gobernanza y democracia está servido. Si las estructuras de interacción decisional características de la gobernanza permiten la exclusión o el ninguneo de grupos de interés significativos, el riesgo de deslegitimación o desafección democrática es muy elevado. Y el de inefectividad de la decisión también pues es bien sabido que los intereses difusos que no pueden superar los costes de organización y participación ex ante pueden hacerlo perfectamente ex post actuando como “veto players” en el momento de la ejecución de la decisión.

Si la democracia tiene su fundamento axiológico en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva el fundamento político del derecho a la igual participación en el proceso político, cuando se rompe el mito de la exclusiva vinculación de los representantes democráticos a los intereses generales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones públicas en redes de interacción, el ideal democrático exige la inclusión simétrica en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello sin duda comporta nuevas exigencias para las autoridades públicas en relación al fomento de la organización, información y participación de aquellos intereses difusos que soportan los mayores costes. Se abre así todo un campo de acción gubernamental a favor del fortalecimiento de las organizaciones autónomas de la sociedad civil para su inclusión en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional de la participación ciudadana.

“A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crítica al considerar las estructuras de representación de intereses poco transparentes e impenetrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitimación democrática del sector público. Kickert ha sistematizado esas críticas:

La gestión administrativa no puede evaluarse sólo desde el grado o nivel en que protege los derechos subjetivos e intereses legítimos de los ciudadanos. La gestión pública es ante todo gestión de los intereses generales. En este sentido, el derecho a una buena administración debe ser entendido como un derecho cívico en la medida que no sólo protege un estatus individual sino que se orienta a la realización de un valor de convivencia como el representado por la buena administración. Las Administraciones Públicas, en general, no sólo entre nosotros, viven hoy una importante crisis de legitimidad que tiene dimensiones muy diversas. Frente a ella, y entre otras medidas, hay que ir construyendo un derecho de los ciudadanos a una buena administración cuyos contornos se irán haciendo progresivamente precisos. Los nuevos Estatutos de Autonomía ya han abierto el camino legal, siguiendo las orientaciones marcadas por el Derecho europeo y las propuestas de los autores.[3]

El derecho a una buena administración no sólo debe proteger situaciones jurídicas subjetivas frente a los poderes públicos. Su construcción doctrinal y configuración legal progresivas han acompañado la expansión de la discrecionalidad en la gestión pública. Hoy resulta imposible que la ley y el reglamento puedan programar detalladamente las actuaciones públicas en todos aquellos sectores de acción pública en que por su complejidad, dinamismo, diversidad e interdependencia el legislador se ve obligado a reconocer ámbitos de discrecionalidad sin los cuales los directivos públicos difícilmente podrán conseguir resultados. Y como este proceso ha ido acompañado de una expansión de las intervenciones públicas en los ámbitos económico y social, a los controles tradicionales de legalidad se añaden nuevas exigencias de legitimidad del actuar administrativo como son la transparencia, la participación, la eficacia, la eficiencia y la rendición de cuentas. El derecho a una buena administración se refiere a todo este conjunto de valores desde los que la ciudadanía juzga hoy la legitimidad de nuestras Administraciones.

El derecho a una buena administración procede del cruce histórico entre la expansión inevitable de la discrecionalidad y las exigencias paralelas de la democratización. Como ha señalado el Consejero de Estado francés Sr. Braibant, incluso cuando las autoridades administrativas tienen permiso legal para hacer lo que quieren, no pueden hacer cualquier cosa. La discrecionalidad siempre tiene límites impuestos por el servicio a los intereses generales. Algunos de estos límites son de naturaleza legal y están sometidos en último término a revisión jurisdiccional. Pero otros derivan del deber de buena administración, que es un deber implícito en nuestro orden constitucional y legal, que se traduce en la obligación de los dirigentes políticos y técnicos y de todo el empleo público de disponer –en el marco de la ley y dentro de sus poderes discrecionales- la organización, los procedimientos y la gestión de recursos de modo tal que se realicen los principios de buena administración: objetividad, imparcialidad, legalidad, transparencia, equidad, eficacia, eficiencia, participación y responsabilidad.

Por lo demás el desarrollo entre nosotros de la cultura democrática hace que la ciudadanía ya no pueda esperar la buena administración sólo de la buena voluntad discrecional de los políticos y los funcionarios públicos. La buena administración no es nada concedido por la gracia de los gobernantes sino un derecho que va conquistándose por la ciudadanía activa y organizada, una dimensión más del proceso de democratización que estamos viviendo.[4]

Como señaló Alejandro Nieto hace ya más de 30 años, se trata en definitiva “que el jurista, como técnico del Derecho, formule y ponga a disposición de la sociedad técnicas concretas que hagan viable la realización de los intereses colectivos y generales de la misma manera que ahora existen ya para la defensa de los derechos individuales”[5]. Ciertamente que las técnicas para la realización del derecho a la buena administración y del correspondiente deber de buena administración de los agentes públicos no dependen sólo de los juristas sino del amplio campo interdisciplinar que toma por objeto las Administraciones Públicas. Pero el dato fundamental es que el servicio a los intereses generales, en las condiciones actuales de la gestión pública, hace emerger tanto el derecho de los ciudadanos a la buena administración como el deber de buena administración de los agentes públicos. Uno y otro tienen raíces sólidas tanto en el derecho europeo y comparado como en el propio Derecho español.[6]

El deber de buena administración está muy relacionado con la autoexigencia administrativa de calidad en los servicios públicos, aunque va más allá de ella. La calidad de la actividad pública ha merecido la atención de las diversas disciplinas de la administración pública que responden así a lo que entienden como la necesidad de un nuevo consenso social y político sobre la gestión pública. Las diversas Administraciones públicas han reaccionado también introduciendo técnicas e instrumentos de calidad y hasta de calidad total. La Administración General del Estado española dispone de un marco regulador de los diversos programas de calidad, integrado por el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado. Aunque este Decreto constituye una profundización de las políticas de calidad de la etapa anterior especialmente por dar mayores facilidades a los usuarios de los servicios para intervenir más activamente en la mejora de la Administración, por su insistencia en la evaluación de la calidad de los servicios y por la creación del Observatorio de la calidad, lo cierto es que sigue viendo a los ciudadanos como meros facilitadores de voz y a la calidad de la actuación pública casi exclusivamente como un esfuerzo interno de las organizaciones administrativas.

El Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, marca una clara inflexión al reconocer en el artículo 8 del citado Estatuto la “transparencia y participación ciudadana” como un principio básico de actuación de la Agencia

Artículo 8

Sin duda son avances muy meritorios. Pero la calidad de la Administración no se conseguirá con esfuerzos meramente internos. Los equilibrios institucionales o apalancamientos entre grupos corporativos y de interés son a veces tan poderosos que requieren del aliento externo para su modificación positiva. Es necesario transparentar y que entre el aire de la sociedad no a través sólo de encuestas y estudios de opinión sino del reconocimiento del derecho a la buena administración y la consiguiente facilitación de la acción de la ciudadanía organizada.

Poco se entenderá lo expuesto si se sigue considerando el derecho a la buena administración como un derecho individual más. En realidad, como tal, el derecho a la buena administración sólo es la síntesis del conjunto, evolutivo y diferenciado por sectores administrativos, de otros derechos que reconocen la Constitución y las leyes. La funcionalidad institucional y el potencial reformista del derecho a la buena administración sólo se captan si se toma en cuenta su dimensión colectiva. En efecto, es un derecho que no garantiza sólo ni principalmente situaciones subjetivas frente a los poderes públicos, sino un derecho que ejercido colectivamente por ciudadanos activos, organizados colectivamente para asumir su parte de responsabilidad en la realización de los intereses generales, puede ayudar a ir superando los equilibrios institucionales instalados de larga data en el interior de la Administración y que obstruyen su transparencia, participación y rendición de cuentas haciendo muy difícil la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios. La AGE no se elevará tirándose sólo de sus cabellos. La mejora de sus capacidades institucionales requiere de nuevos equilibrios entre actores a los que puede ayudar considerablemente el reconocimiento de un derecho a la buena administración entendido principalmente como derecho colectivo de participación y control público.

Decían los antiguos que el precio de la libertad es la vigilancia permanente. También decían que los agentes públicos, aunque no sean corruptos, han de ser considerados todos y siempre como corruptibles. Por eso la crisis de legitimación administrativa que vivimos y que demanda la calidad o buena administración, requiere de instrumentos tan fundamentales como las cartas de servicio (replanteadas) o la Agencia Nacional de Evaluación; pero la activación efectiva del deber de buena administración no podrá hacerse sin el fomento de la ciudadanía organizada ejerciendo su derecho a la buena administración. El republicanismo o humanismo cívico nos dejó también como legado la máxima de que no puede haber buena administración sin ciudadanos virtuosos. El entendimiento del derecho a una buena administración como derecho cívico colectivo nos sirve también de base para construir unos deberes cívicos de correcto comportamiento en relación a los distintos servicios y actuaciones públicas. En efecto, no se trata de fijar estándares sólo para la Administración. La buena Administración requiere hoy, más que nunca, de una buena interacción entre Administraciones, ciudadanos y empresas (gobernanza). Si los ciudadanos organizados, ejerciendo su derecho a una buena administración, no sólo son oídos sino que participan y hasta co-producen, por ejemplo, las cartas de servicios, lo lógico es que éstas determinen también estándares de comportamiento para los ciudadanos-usuarios (que no clientes), estándares que serán específicos para cada servicio o ámbito de acción público considerados.

Por esta vía, el derecho a la buena administración puede contribuir doblemente a la legitimación del actuar público, ya que una de las causas mayores del malestar en relación a la gestión pública procede del desbordamiento de expectativas de los ciudadanos en relación a la misma. Frente a necesidades y demandas en constante expansión y recursos siempre limitados, aunque avancemos decididamente en la calidad, sin que los ciudadanos intervengan positiva y equitativamente en la determinación de políticas, regulaciones, prestaciones y estándares, será difícil que se produzcan la contención social de expectativas y la educación cívica que le es consustancial. Esto es tanto más evidente cuanto más dependen los resultados de los servicios del comportamiento también de los usuarios.

El deber de buena administración no implica sólo a los agentes públicos sino que se extiende también al Gobierno. Como la buena administración plantea siempre nuevos desafíos a la gestión pública, los Gobiernos tienen que mantener una tensión permanente por revisar los marcos institucionales y legislativos, los diseños organizativos, los procedimientos, las tecnologías, la ordenación y gestión de recursos, las técnicas e instrumentos de gestión, las formas de relación con los ciudadanos y las empresas…, todo lo cual constituye el contenido de las políticas de buena administración. Bajo este nombre o cualquier otro mejor lo que se quiere indicar es que la práctica del deber de buena administración y la realización del correspondiente derecho exige una tensión política y gerencial permanente que implica tanto a la dirección política de la administración como a su dirección técnica, a sus agentes y a la ciudadanía y empresas.

Se ha escrito bastante sobre la distinción entre la reforma y la modernización administrativa. Básicamente se ha querido significar que la reforma respondía más bien a la lógica del plan y la modernización a la de la estrategia. Pero dejando a un lado si la palabra “modernización” puede ser el mundo de hoy un movilizador de energía colectiva, es lo cierto que la mayoría de los programas de “modernización” ensayados no han acabado de desprenderse de un concepto tecnocrático e instrumental que ha confiado las medidas de cambio a procesos básicamente internos. Simpatizamos más con la idea de “democratización” de nuestras Administraciones. Desde estas perspectivas avanzamos la idea de políticas de buena administración que creemos que, a la vista de la propia experiencia española e internacional, deberían tener en cuenta lo siguiente:

• La formulación, dirección política y evaluación de las políticas de buena administración forma parte de la responsabilidad de los Gobiernos, en tanto que se trata de una política integral que debe responder a un diagnóstico y visión sistémica, y no de un agregado de medidas de reforma o modernización más o menos consistente elaborado a impulsos de diversos Departamentos.
• Las políticas de buena administración deben orientarse a la realización del derecho cívico a una buena administración, lo que requiere disponer no sólo de imprescindibles observatorios e instrumentos de evaluación sino mantener un sistema eficaz de relaciones con los ciudadanos organizados facilitando el control, vigilancia y participación de éstos en los servicios y actuaciones públicas.
• Las políticas de buena administración no pueden ser las de sólo uno o dos Departamentos Ministeriales. Su formulación y ejecución debe involucrar a todos los Departamentos, organismos y entes públicos -incluidos los de naturaleza empresarial- de los que depende la percepción cívica de la legitimación del actuar administrativo. Por ello deben ser políticas que se formulen y ejecuten en redes de actores.
• Las políticas de buena administración deben merecer la atención política del Gobierno y de su Presidente. Requieren de un gran poder de impulso, coordinación y evaluación interdepartamental que normalmente sólo podrá procurar el propio Presidente, un Vicepresidente o un Ministro que actúe con autoridad delegada del Presidente.
• Las políticas de buena administración no son planes sino estrategias. Se elaboran en red, responden a una visión compartida, tienen liderazgos claros y múltiples, establecen incentivos, fijan acciones de cambio, metas y resultados, pero se ajustan permanentemente y son receptivas a oportunidades no conocidas en el momento de su formulación. Aunque coordinadas, impulsadas y apoyadas centralmente, reconocen la necesidad de la iniciativa ministerial y de los organismos públicos que son en todo caso quienes van a dirigir la ejecución.

• En lo que se refiere a la Administración General del Estado la red de política de buena administración ha de contar con un mínimo de autoridad y organización formal. La creación de una Comisión interdepartamental para la buena administración, presidida por un Vicepresidente o por el Ministro en quien delegara el Presidente, acompañada de un Consejo Social para la buena administración en el que se integraran representaciones cívicas y empresariales, podrían contribuir a abrir los procesos decisionales actuales en estas cuestiones que todavía son excesivamente internas, tecnocráticas y opacas. En la última parte de este Informe insistimos más pormenorizadamente en estos temas.

• Como la Administración General del Estado es una pieza fundamental pero sólo una del sistema institucional político-administrativo español en el que se encuentra embebida y como la calidad de las actuaciones públicas en nuestro Estado compuesto dependen en buena parte de la cooperación intergubernamental, deberían también preverse mecanismos expresos de cooperación en el ámbito de las políticas de buena administración. Comisiones sectoriales apoyadas en observatorios compartidos de buena administración podrían ayudar.

5. Ser estratégico o por qué fracasan las reformas y modernizaciones

Ser estratégico significa desplegar una visión a través de un proceso dinámico, efectivo y consensual; quiere decir fijar los objetivos e identificar los medios para realizarlos, organizar el seguimiento y la evaluación y hacer con todo un sistema de aprendizaje. Ser estratégico requiere comprender la naturaleza integral de la modernización administrativa, pero no comprometerse en una serie completa de acciones, como si todas pudieran realizarse a la vez. La clave estriba en saber encontrar los puntos de entrada que permitan dar pasos adelante hacia la modernización. Por todo, la aproximación estratégica a la buena administración supone nuevas maneras de pensar y de trabajar y particularmente:

(1) Pasar de formular e implementar un plan fijo, que devendrá inevitablemente obsoleto, a la elaboración de un sistema operativo y adaptativo capaz de mejorar de manera constante.

(2) Pasar de la idea de que los gobiernos son los únicos responsables a la idea de que la responsabilidad recae también en la sociedad y en todos los elementos que la integran (ciudadanos, asociaciones civiles, empresas) sin que esto niegue ni diluya las responsabilidades irrenunciables de los gobiernos.

(3) Pasar de sistemas de toma de decisiones controlados y centralizados a la compartición de resultados y oportunidades, negociaciones transparentes, cooperaciones y acciones concertadas

(4) Pasar de focalizarnos sobre todo en productos (planes, normas, proyectos….) a focalizarnos en resultados y en la calidad de la participación y de los procesos de gestión.

(5) Pasar del planeamiento sectorial al planeamiento integral.

En los últimos años ha cambiado sensiblemente nuestra percepción de lo que ha de ser una estrategia de buena administración. Hoy ya no confundimos la estrategia con un documento que contiene un plan director nuevo y único. De hecho sabemos que hay documentos sin estrategias y estrategias sin documentos. Como dice la OCDE hoy tendemos a ver las estrategias como una serie de procesos y mecanismos coordinados que, considerados de manera conjunta ofrecen un sistema participativo para desplegar visiones, metas y objetivos, para decidir acciones y para coordinar su implementación y revisión. Una estrategia no es una iniciativa que se hace de una vez sino que necesita ser un proceso participativo continuado que incluya mecanismos de aprendizaje permanente.

Cuando se analiza por qué no han resultado tantos intentos y proyectos de reforma o modernización administrativa se advierte lo siguiente:

Muchos no pretendieron o no fueron capaces de integrarse o de responder a una visión comprehensiva del sistema administrativo en alguno de cuyos elementos pretendían incidir. Fueron intentos que funcionaron aislados o al margen y que no consiguieron la eficacia necesaria. Una estrategia de buena administración no es un agregado o plan de acciones más o menos ocasional. No hay estrategia sin crear un espacio y un proceso capaz de integrar e integrarse en las otras estrategias y planes de gobernación existentes.

Muchos intentos de modernización o reforma no fueron verdaderas estrategias sino listas –a veces muy bien hechas- de deseos carentes de la necesaria concreción de objetivos estratégicos, metas debidamente formuladas y acciones específicas bien comprometidas y presupuestadas. Una estrategia no es un inventario de todo lo que es preciso hacer sino una selección de objetivos, metas y acciones, entre muchas otras posibles. Por eso mismo no es una elaboración técnica sino genuinamente política, a la que los técnicos (incluida esta Comisión) es necesario que coadyuven pero que no pueden ni deben sino coadyuvar. De ahí que la Comisión no presente “una” –de las posibles estrategias- sino un marco de orientaciones estratégicas.

Otros intentos fracasaron porque se elaboraron sobre una base de participación insuficiente, fueron incapaces de comprometer a las organizaciones profesionales, sociales o empresariales que resultaban necesarias para alcanzar cada uno de los objetivos. A estas alturas deberíamos haber escarmentado y saber que con la sola acción gubernamental e intergubernamental no es suficiente. Necesitamos una genuina política de buena administración fundada en la interacción, es decir, una gobernanza de la buena administración.

Otros fracasaron porque no fueron capaces de apoyar y apoyarse en procesos, estrategias y capacidades ya existentes, porque quisieran comenzar algo diferente y nuevo sin considerar las fuerzas operantes y las capacidades disponibles.

No es fácil conducir estratégicamente los procesos y acciones que aseguren el avance y aprendizaje hacia la buena administración pues ello supone capacidades para combinar el corto y largo plazo, por una parte, y, por otra, para coordinar sectores muy diversos gubernamentales, intergubernamentales, corporativos, sindicales, del sector privado y de la sociedad civil, por otro. Las estrategias para avanzar en la buena administración implican en efecto:

• La vinculación coherente de una visión a largo plazo con la fijación de metas precisas a medio y acciones a realizar a corto.

• La coordinación horizontal eficaz entre las diversas acciones y estrategias de reforma y modernización con tal de asegurar que comparten y responden a un mismo compromiso básico por la buena administración.

• Vínculos intergubernamentales eficaces para asegurar que las acciones de reforma y modernización se refuerzan mutuamente a lo largo del eje local/global

• Redes efectivas entre los gobiernos, las empresas y las organizaciones voluntarias y comunitarias desde el reconocimiento de que la complejidad de los problemas y la fragmentación de los conocimientos y las capacidades para enfrentarlos hacen que ningún actor pueda tener éxito actuando aisladamente.

6. Algunas Razones y Propuestas

La buena administración no es un fin en sí misma. Si planteamos medidas de reformas o modernización no es para hacer una Administración mejor a la manera de “l’art pour l’art”, sino para servir mejor a la sociedad y ayudar a construir una sociedad mejor. La Administración es, ante todo, servicio a la gente, servicio civil. Si hablamos de fortalecimiento de las capacidades administrativas es para servir mejor a las necesidades actuales de la gente. Si planteamos cambios en los modelos de gestión es porque los vigentes no están sirviendo debidamente. Cuando hablamos de reestructurar a la Administración lo hacemos para ajustarla mejor a los retos actuales que plantea avanzar hacia una España mejor. Las políticas de buena administración no pueden ser, pues, ajenas a la gente, sino elaboradas, ejecutadas y evaluadas con la participación de sus organizaciones representativas. El fundamento de estas políticas es la convicción de que a medio y largo plazo no puede haber buena sociedad sostenible sin una buena administración.

El entendimiento de lo que debe ser la buena administración de nuestro tiempo no puede ser sólo una construcción técnica o experta. Los principios de buena administración tienen que estar arraigados en la cultura cívica y política del país y, por ello, deben elaborarse fomentando procesos sociales deliberativos sobre buenas bases técnicas. Si la buena administración está normativamente clarificada y socialmente compartia, los buenos gobiernos contarán con la fuerza de la presión social para ir imponiendo las medidas de modernización o reforma necesarias. Si se mantiene el debate de la reforma o la modernización sólo en círculos políticos, funcionariales o técnicos, no se podrá salir del tradicional corsé tecnocrático que siempre acaba siendo de efectos limitados y de corto aliento.

Es este tipo de consideraciones lo que explica el camino crecientemente emprendido en los últimos años hacia una “desbunquerización” de las políticas de modernización administrativa que ya han comenzado a salir del cascarón tecnocrático de los años 80 y primeros 90 para contar cada vez más con la participación de los empleados públicos y de las empresas y organizaciones de la sociedad civil. Por este camino se está forjando el derecho cívico a la buena administración y los correspondientes deberes de políticos, funcionarios y ciudadanos.

La razón última de esta “democratización” de la elaboración de las políticas se encuentra en el proceso de individualización que están viviendo todas las sociedades avanzadas. Los ciudadanos quieren ser considerados individuos y ser sujetos de sus vidas a la vez que quiere identidades culturales fuertes, abiertas y dinámicas (Wieviorka). La gente de nuestro tiempo quiere más control y más poder de elección sobre lo que hace. La aceptación deferente y respetuosa de la autoridad ha decaído, las jerarquías sociales ya no son duraderas ni estables y las actitudes han cambiado. En la revisión de políticas recientemente emprendida por el Gobierno británico en un proceso de consulta a audiencias muy amplias y diversas se señalaba[7]

Esta revisión de políticas introduce la idea de Estado estratégico y habilitador como respuesta a la evolución continua de las tendencias domésticas y globales. Trata de evadir el debate del Estado grande o pequeño y de reinventar el poder efectivo del Estado para los tiempos que corren.

El propósito último del Estado estratégico y habilitador es redistribuir el poder a la gente. Habilitar a la gente para asumir el poder resulta a la vez correcto e indispensable para alcanzar los objetivos del gobierno. El Estado moderno necesita trabajar de otros modos –menos por mandatos y control y más por colaboración y asociación o partenariado. Esto refleja la clase de ciudadanos de hoy: inquisitivos, menos deferentes, exigentes, informados. La idea central del gobierno estratégico y habilitador es que el poder está situado en las manos de la gente. Es una visión del Estado que incrementa las oportunidades de la gente para implicarse; empoderamos a los ciudadanos para que empujen a las instituciones públicas a rendir cuentas; y aseguramos que los ciudadanos se corresponsabilicen con el Estado para su propio bienestar.

La propuesta que sigue es un esquema de diseño institucional pensado para incentivar las formulación de una política de buena administración para la AGE que responda a los fundamentos que hemos venido señalando.

La primera medida tendría que consistir en crear una Vicepresidencia o asignar a un Ministro Líder las funciones presidenciales de dirección, impulso, coordinación y supervisión política de la estrategia gubernamental de buena administración. La elaboración de esta estrategia debería hacerse tomando en cuenta las consideraciones previamente realizadas. Muy en particular debe entenderse que una estrategia no es empezar todo de nuevo sino tomar pié en los procesos y planes de cambio que ya se encuentran en curso, sistematizarlos, completarlos, reforzarlos o modificarlos según lo que resulte apropiado en cada caso. Significa dar un sentido de dirección política coherente a todos estos procesos, enmarcarlos en valores y principios de buena administración ampliamente compartidos.

La base organizativa de la estrategia tiene que componerse de la jerarquía y de la red.

La estrategia tiene que elaborarse contando con la participación de todos los Ministerios, Organismos y empresas estatales de servicios públicos (y sus centros operativos) de modo que pueda llegar a ofrecerse a la ciudadanía una cuadro completo de los procesos de reforma que están en curso, de sus responsables y de los beneficios o resultados que se espera obtener con su realización así como de los tiempos y costos previstos.

Se trata, pues, de la estrategia o, si se quiere, del plan estratégico del Gobierno para la buena administración, elaborado en red, bajo la conducción de los respectivos Ministros y la dirección del Vicepresidente o Ministro Líder en quien haya delegado el Presidente sus competencias para este sector específico.

La elaboración de esta estrategia debería contar con la colaboración de un Consejo Social para la Buena Administración, compuesto por representantes de la sociedad civil, del mundo empresarial y sindical, académico y otros, asegurando la presencia en el mismo de todos los territorios, lenguas y culturas de España. Este Consejo Social tendría funciones de estudio, deliberativas, consultivas y de propuesta. Podría estar presidido por el Presidente de la Agencia Nacional de Evaluación, la cual debería jugar en todo caso un papel de instrucción y acompañamiento a todo el curso de trabajo del Consejo Social. Éste podría crearse no necesariamente como organismo permanente sino por el tiempo del Gobierno que lo hubiera instituido.

El actual observatorio para la calidad de los servicios públicos se reforzaría y transformaría en un Observatorio de la buena administración, abierto a su participación por las Comunidades Autónomas y los Gobiernos Locales, vinculado a la Agencia Nacional de Evaluación y al Consejo Social para la Buena Administración. El Observatorio produciría un Informe Anual sobre el Estado de la AGE (Administración General del Estado). Asimismo, el Consejo Social, la Agencia Nacional y el Observatorio, convocarían anualmente el Congreso y Exposición de Políticas y Actuaciones de Buena Administración orientado a dar a conocer las experiencias, el pensamiento y los instrumentos técnicos y de gestión que permiten avanzar el derecho ciudadano a la buena administración.