Autor: José Enrique De la Cruz Arteta
INTRODUCCIÓN
Según Hugo Alberto Molina (1992): “Para que tengan una frecuencia importante o proliferen los actos o hechos de corrupción, necesariamente deben contar, por lo menos, con el beneplácito de cierto sector que detenta el poder. De allí que corrupción se escribe con P de poder. […] Ahora bien, al hablar de poder no solo involucramos al poder político sino también al poder económico que cuenta con sus representantes ubicados estratégicamente dentro del primero. […] La corrupción en el poder político, es realmente grave, por que nos referimos a diputados, senadores y Poder Ejecutivo, que son representantes y funcionarios elegidos por el pueblo. Pero la cosa no termina aquí; más problemática y gravísima se torna la situación cuando este flagelo se enquista en la justicia, ya que el ciudadano común, el trabajador se encuentra en una situación de total desamparo.— Todo esto tiene importancia vital por cuanto deteriora la democracia, desprestigia a los políticos, genera escepticismo, falta de confianza en el poder y crea frustración en el hombre común”.
El mismo autor sostiene: “En todo pueblo se dan dos realidades: la legal que emana de la Constitución y la otra que emana del abuso del poder y los privilegios que terminan superponiéndose a la legalidad. […] La falta de respeto de la Ley se da de la mano con la impunidad, al quedar los delitos sin castigo, tanto el delincuente y el que no lo es, quedan de alguna forma notificados de que la Ley puede burlarse sin mayores riesgos. […] Se abusa del poder en la medida en que una voluntad es destinada a evitar la imposición de sanciones y de controles a comportamientos ilícitos en los más altos niveles sociales, económicos y políticos, así también cuando se impide o por lo menos se trata de impedir el enjuiciamiento de delincuentes encumbrados. […] El abuso de poder afecta el ambiente moral y pone en peligro el proceso de desarrollo de los pueblos, socavando la factibilidad del crecimiento nacional” (Ibídem).
Este preámbulo tiene como objetivo el derivar sugerencias e iniciativas de acción para sentar reales bases sociales e institucionales para la reducción de la corrupción en el Perú, cuya parte inicial refiere tanto al marco conceptual básico como al diagnostico de la corrupción en el Perú en los años noventa, el cual describe los tipos de corrupción, el poder infiscalizado, el control que se ejerció sobre los medios de comunicación, el posicionamiento de la corrupción y las bases institucionales operativas de la corrupción y su impacto en la economía.
1.- ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS
La corrupción es una práctica social e individual nociva para las bases de una democracia y de un estado de derecho en su más amplia e integradora expresión. Se encuentra fuertemente vinculada y tiene una relación negativa con varias dimensiones económicas, sociales, políticas e institucionales del desarrollo.
Algunas definiciones básicas de Corrupción se plantean a continuación[i]:
Transparencia Internacional: Corrupción es el uso indebido del poder otorgado para beneficio privado. La corrupción entraña conductas por parte de funcionarios en el sector público o sus allegados, por las cuales se enriquecen indebida e ilegalmente mediante el mal uso del poder que se les ha confiado. Se distingue entre corrupción de pequeña escala y corrupción de gran escala. La corrupción de pequeña escala o de supervivencia es la que practican funcionarios públicos mal pagados. A menudo la corrupción de gran escala que involucra funcionarios públicos de alto nivel implica grandes sobornos internacionales y cuentas ocultas en bancos extranjeros.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Corrupción abarca actos realizados por funcionarios que usan su posición con fines propios, o bien lo hacen a pedido de otros, a fin de obtener beneficios para sí mismos o para terceros. Entre las actividades corruptas se cuentan el pedido, la oferta o recibo de sobornos, comisiones clandestinas, la extorsión, el uso impropio de información o bienes y el tráfico de influencias.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Corrupción es el mal uso de los poderes públicos, cargo o autoridad para beneficio privado mediante el soborno, la extorsión, el tráfico de influencias, el nepotismo, el fraude, la malversación de fondos, etc.
Banco Mundial: Corrupción es el abuso de un puesto público para ganancia privada. Al interior del concepto se distingue entre corrupción como captura del Estado y la corrupción administrativa. La corrupción como captura del Estado se refiere a las acciones de individuos, grupos o firmas, tanto en el sector público como en el privado, para influir sobre formación de leyes, reglamentaciones, decretos y otras políticas gubernamentales para beneficio propio. La corrupción administrativa se refiere a la imposición intencional de distorsiones en la implementación de las leyes y reglamentaciones existentes a fin de dar ventajas a protagonistas estatales o no estatales.
Agencia de los Estados Unidos de Norteamérica para el Desarrollo Internacional (USAID): Corrupción es el abuso de un puesto público en beneficio privado. Abarca abusos unilaterales por funcionarios del gobierno como malversación de fondos y nepotismos, así como abusos que vinculan al sector público con el privado, tales como soborno, extorsión, tráfico de influencias. La corrupción ocurre tanto en puestos políticos como burocráticos.
La corrupción no debe limitarse a la esfera pública ni tampoco a la legal. En los últimos años se ha podido demostrar la relación y el costo de la corrupción sobre los ingresos económicos, sobre variables sociales, sobre la pobreza, etc. El impacto principal de una efectiva reducción de la corrupción es sobre la gobernabilidad democrática y el desarrollo del Buen Gobierno.
Algunas de las relaciones estadísticas entre corrupción y desarrollo, vienen de los aportes del equipo de gobernabilidad del Banco Mundial y de autores como Kaufmann[ii]:
- Un ejemplo es el referido al paso de niveles bajos de corrupción como el de Finlandia o a niveles medios como el de Indonesia o Corea del Sur, que triplicaría el ingreso per cápita y produciría avances en la reducción de la mortalidad infantil. Por su parte un mal gobierno y alta corrupción incrementa la fragilidad del sistema financiero.
- Se ha demostrado también que el incremento de la corrupción disminuye la inversión en infraestructura del desarrollo y no aumenta la cobertura de los servicios básicos.
- La corrupción aumenta la pobreza, ya que los pobres cuentan con pocos medios para acceder a los beneficios del soborno y la corrupción (que vendría a ser el status quo).
2.- DIAGNOSTICO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION EN LOS AÑOS 90 EN EL PERÚ.
2.1. Tipos de corrupción
En los ámbitos organizacionales –judicial, militar, policial, aduanas, penitenciario, etc.- ha habido desde antaño y hay aún en el Perú, con mayores o menores desarrollos, la denominada corrupción sistemático – institucional, actividad regular y generalizada en la que se hace caso omiso de los procedimientos y las responsabilidades formales; los protagonistas si no participan directamente en el soborno, están en connivencia con el comportamiento de sus colegas.
En la década de los noventa, ésta fue superada y subordinada por la corrupción sistémica concentrada, que la instrumentalizó mediante una red estructurada, y que viene a ser la ejercida desde el núcleo central del gobierno. Modifica, adapta y subordina el accionar de los distintos espacios del Estado en función de sus necesidades de reproducción.
Entre los factores que posibilitan la corrupción sistemático-institucional se encuentran los factores comunes microorganizacionales (internos a cada organización):
– La debilidad en la dimensión organizativa, principalmente en la asignación informal de funciones administrativas a los empleados.
– La injustificada discrecionalidad burocrática y la innecesaria complejidad de los procedimientos a los cuales se debe someter el ciudadano.
– La efectividad o no de los sistemas internos de programación, ejecución y control de las actividades de cada una de las instituciones del sector público.
– La discrecionalidad injustificada en la interpretación y aplicación de las reglas por parte del funcionario.
– La vinculación o no entre el mérito y la compensación salarial de los que trabajan para el Estado.
En la última década, en el Perú la corrupción ha sido de alta nocividad social no sólo en lo administrativo sino también en lo normativo, siendo la corrupción administrativa (de alta nocividad social) aquella dada en áreas de la administración del Estado y en la ejecución de normas gubernamentales y sociales, afectando el cumplimiento de deberes de función claves para la sociedad y la moral social. En muchos casos estuvo relacionada con delitos graves o con el crimen organizado.
Por su parte, la corrupción normativa (igualmente de alta nocividad social) implicó la gestación de normas dolosas por intereses creados (crematísticos o de poder). Afectó las reglas de juego social, así como intereses colectivos y la moral social objetiva.
2.2. Poder infiscalizado y control de los medios de comunicación
De otro lado, el crecimiento de la subversión, en especial durante la segunda mitad de la década de los ochenta e inicios de los noventa, alentó y justificó –frente a grandes sectores de la opinión pública- la organización de un poder oculto enmascarado, fuera del control de las instituciones. Llegó a darse lo que se denomina “poder infiscalizado”, entronizándose el secreto como estilo de gobierno.
Es importante significar que el poder infiscalizado es la capacidad de alguien de imponer su voluntad a un grupo o una comunidad sin controles u obligación de responder por sus actos. Este poder implica:
- La ausencia de mecanismos de participación de la población o de las colectividades en el control y fiscalización de la gestión del poder.
- La inacción y/o complicidad de las entidades y órganos fiscalizadores y de control.
- La ausencia de rendiciones de cuentas periódicas y públicas, por parte de directivos y funcionarios.
El poder oculto adquirió en esa década día a día mayor presencia y protagonismo. Incluso los decretos supremos dejaron de pasar por el Consejo de Ministros y no se dio cuenta de ellos al Congreso. Desaparecieron la responsabilidad pública y el control de la responsabilidad,. Los otros poderes se convirtieron cada vez más en guardianes, defensores y soporte del régimen; las autoridades se sometieron a la extorsión, el chantaje y la prebenda. Se profundizó la relación clientelista con la población a través de la generalización de la corrupción. Un elemento de singular importancia fue el control de los medios de comunicación.
2.3. Posicionamiento de la corrupción: La década pérdida de los años noventa
Históricamente en el Perú, como en otros países de la región, la corrupción se estableció en ámbitos institucionales específicos como el Poder Judicial o la Policía Nacional. Su entronización en dichos espacios confirió un rasgo inercial a la corrupción, haciéndola permisiva, tolerada y justificada por los bajos sueldos de los funcionarios públicos, por la sensación de impunidad ante ella y por la cultura prevaleciente entre los ciudadanos.
Empero, en la última década, la práctica de la corrupción se modificó, aprovechando el debilitamiento de los controles estatales en el marco de una ausencia de Reforma del Estado, de la debilidad y fragmentación de la sociedad civil, de la crisis de los partidos políticos y la demanda ciudadana por restablecer el orden económico y el orden sociopolítico a cualquier precio.
En ese contexto es que emergió un movimiento que alcanzó el poder de manera sorpresiva y que, en medio de esas circunstancias extraordinarias, sin partido, en una sociedad en crisis, con una institucionalidad profundamente debilitada, optó por sustentar su gobernabilidad en una alianza con los mandos de las Fuerzas Armadas. Desde ese acuerdo, desarrolló y sustentó luego una estrategia de copamiento del Estado. Así, la corrupción llegó a penetrar el centro mismo del poder del Estado, para ser utilizada como instrumento de gobierno. Para ello se organizó una red de corrupción que involucró a gran parte del Estado y que contó con la complicidad de sectores importantes de la clase dirigente.
Se puede afirmar que el centro de la corrupción se trasladó del ámbito administrativo institucional al núcleo del poder político. El Estado no se vio copado desde fuera por redes corruptas, sino que la iniciativa corruptora provino de su centro mismo, a través del Poder Ejecutivo y los servicios de inteligencia.
El poder se ejerció discrecionalmente, sin rendición de cuentas, sin controles institucionales (estatales o de partidos) y con “cheques en blanco” para gobernar. Se instaló un poder infiscalizado, alentado por la existencia de una democracia delegativa y por un régimen autoritario que se justificó ante sectores de la población por la crisis del Estado, la hiperinflación y el crecimiento de la subversión, así como por los desórdenes económico y político.
La corrupción ejercida desde el centro mismo del poder estatal devino en sistémica en la medida en que, una vez entronizada como núcleo central en el gobierno, modificó, adaptó y subordinó el accionar de los distintos espacios del Estado en función de sus necesidades de reproducción. El Estado se volvió instrumento de este núcleo corruptor que cooptó, eliminó o neutralizó a quienes desde el Estado o desde la sociedad civil aparecían como elementos hostiles a su proyecto político.
En contraste con lo que apareció en análisis preliminares, la fuente de la corrupción sistémica estatal no radicó básicamente en el narcotráfico. Ha estado más bien en la ingente disposición de fondos públicos generados a partir de la recuperación de la presión tributaria, del aumento en la deuda pública externa y de los recursos provenientes de la privatización de las empresas públicas. En ese sentido, y solo en ese, el reciente ciclo corrupto ha sido análogo con procesos similares ocurridos en medio de otros períodos de bonanza económica, como en la época del guano y la consolidación de la deuda interna.
2.4. Bases institucionales operativas de la corrupción y su impacto en la economía
Las bases institucionales operativas principales del sistema de corrupción fueron esencialmente generadas en la utilización de las Fuerzas Armadas –principalmente el Ejército- y el sistema de administración de justicia. Su práctica, sin embargo, contaminó al conjunto del Estado comprometiendo, también, a conspicuos representantes de la clase política peruana.
Entre los sostenedores más importantes de dicho sistema de corrupción hay militares, banqueros, dueños de canales de televisión y de periódicos denominados “chicha”, y delincuentes internacionales como los traficantes de armas y los narcotraficantes. Asimismo, las fuentes más importantes de acumulación y enriquecimiento de los involucrados fueron la apropiación de recursos presupuestales, las contrataciones y adquisiciones del Estado –en especial armas-, el narcotráfico, el lavado de dinero, las transferencias a través del sistema financiero, y la extorsión. El costo estimado de la corrupción sistémica en el pasado régimen ascendería a US $ 872, 633 374 (al 20 de junio del 2001), y por la variable del PBI podría haber ascendido aproximadamente a US $ 1,800’000,000.00.
En términos del impacto sobre el empleo, se estaría ante 163 706 puestos de trabajo anualmente que dejaron de crearse por desviarse estos recursos de su uso productivo hacia la corrupción. En términos de pobreza, el costo equivale por año a 155, 400 personas que habría logrado dejar su condición de pobres, en caso de no haberse desviado esos recursos.
Los recursos desviados hacia la corrupción pueden considerarse como una transferencia pública. En este caso, los recursos se concentraron en el sector de mayores ingresos, teniendo un comportamiento claramente regresivo sobre la distribución del ingreso, lo que acontece cuando los sectores más ricos se benefician con más recursos en contraste con los sectores sociales más pobres.
Queda claro, entonces, el impacto adverso que la corrupción significa para la economía, por los recursos que aparecen desviados hacia ella en desmedro de su utilización en labores productivas, a través de su canalización en inversión pública o privada. Esto no hace sino restringir el crecimiento económico del país y la recaudación de impuestos. Los recursos de la corrupción acabaron concentrándose –para su usufructo- en los sectores de mayores ingresos relativos, perjudicando a los sectores de menores ingresos que ven recortado el presupuesto público y por esta vía la calidad y cobertura de la inversión social que los beneficiaría directamente.
Para los sectores en pobreza extrema o en el desempleo, la corrupción limita sus oportunidades de salir de la pobreza y de acceso al mercado de trabajo en condiciones dignas. Si la corrupción usual o rutinaria ya significaba un costo importante para la economía – menos inversión, menos crecimiento, mayor desempleo, mayor pobreza -, la corrupción sistémica de la década anterior puede verse como un agregado sobrecosto económico a ella. Dicho sobrecosto hace que la recesión sea más prolongada, que haya más desempleo y mayor pobreza.
Asimismo, el impacto de la desviación de recursos hacia la corrupción implica el sensible socavamiento de las bases del comportamiento ético y el dominio de la impunidad ante los delitos cometidos, significando un drenaje de recursos indispensables para el crecimiento y la prosperidad del país en desmedro de los sectores de menores ingresos, frustrando sus posibilidades de mejorar su nivel y calidad de vida.
Lo que ha vivido el Perú es un nivel de corrupción que equivale a un impuesto que pagan los más pobres, con fuerte tendencia regresiva pues su beneficio ilegal suele concentrarse en los sectores de mayores ingresos de la población. La corrupción no solamente denota una ausencia de sentido de nación, sino que progresivamente pone en riesgo la viabilidad política y social del país.
2.5. El panorama social luego de la autocracia y la corrupción de la década de los noventa en el Perú.
El control y la reducción efectiva de la corrupción debe posibilitar que las instituciones económicas, políticas y sociales funcionen bien para alcanzar objetivos de desarrollo. El lastre de la corrupción pasada vivida en el Perú no solo no ha sido neutro para avanzar en términos de desarrollo, sino ha sido nocivo y ha deteriorado bases institucionales. Lo concreto después de este episodio es que el Perú es un país más desigual que hace 20 años y tiene mayor inequidad en las oportunidades, tiene a más del 40% de su población en pobreza y más del 20% en pobreza extrema o indigencia. El crecimiento económico no “arrastra” empleo ni oportunidades para los jóvenes ni para los sectores más pobres. Anteriormente se vio la relación positiva entre más corrupción y más deterioro de variables sociales como la mortalidad infantil. En el Perú, la desnutrición crónica infantil llega al 25%, y en espacios rurales al interior puede llegar al 60-70%.
3. ACCIONES INICIALES DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
3.1. Recuperación de la democracia: inicio de la lucha contra la corrupción
A partir de la recuperación de la democracia, y como resultado del inicio de este proceso, se están dando tres sectores de avance en las investigaciones, procesamiento y sanción de las personas comprometidas con la corrupción.
El Congreso de la República cumplió una decidida labor fiscalizadora entre los años 2001-2002, contribuyendo al esclarecimiento del estado de situación de la corrupción y a la obtención de evidencias de singular significación para el procesamiento de las personas involucradas, para lo cual constituyó una Comisión Investigadora Especial.
La Procuraduría Anticorrupción Ad-hoc para el caso Fujimori-Montesinos igualmente, con suma eficacia y profundizando investigaciones, ha permitido desentrañar la red delincuencial de corrupción que se tejió en el Perú; encontrándose en estos momentos mediatizada en su accionar, luego de una sostenida campaña de algunos sectores del gobierno y congresales, que incluso con determinadas normas como la de compensar el arresto domiciliario con la pena privativa de libertad y otras acciones, han debilitado la institucionalización de la lucha contra la corrupción.
El Gobierno de Transición del ex Presidente Valentín Paniagua promulgó normas que han tenido particular eficacia en el decidido combate jurisdiccional que está en curso: 1) aquellas que consagran medidas especiales para la detención preventiva de personas involucradas en actos corruptos, con el propósito de garantizar la debida investigación de los delitos; 2) la introducción del concepto de la colaboración debida para facilitar la información indispensable que permita el acceso a fuentes y personas presumiblemente culpables, reduciendo la responsabilidad penal de quienes colaboran de buena fe; y 3) la que habilitó la creación de Fiscalías y Juzgados especializados anticorrupción. Dichas importantes medidas, no obstante el poco reconocimiento a sus autores y la carencia de recursos que marcó su contexto, representan cabal ejemplo de desempeño público en el cumplimiento de las importantes funciones que se debe cumplir en el combate contra la corrupción.
De otro lado, es de mencionar que el Gobierno de Alejandro Toledo mediante Ley N” 27693 del 22 de marzo del 2002, creó la Unidad de Inteligencia Financiera, entidad crucial en la lucha contra el lavado de dinero y los delitos que lo alimentan, cuya eventual eficiencia nos permitirá como país, rastrear y ubicar en el exterior el dinero mal habido, ya que el lavado de activos difícil y exclusivamente se hace dentro del sistema financiero nacional.
Estas medidas legales estuvieron en correspondencia con algunas de las recomendaciones propuestas por el Grupo Iniciativa Nacional Anticorrupción que creó el Gobierno de Transición del Presidente Paniagua. Grupo que estuvo íntegramente conformado por miembros representativos de los distintos sectores de la sociedad civil.
No obstante, dicho trabajo se halla trunco a la fecha del Gobierno actual de Alan García en cuanto a la implementación de sus recomendaciones para la formulación de un Plan Nacional Anticorrupción, que mediante programas, proyectos y actividades debidamente planificadas, articulen de manera adecuada y estrechamente coordinada un Sistema Nacional Anticorrupción administrativo y jurisdiccional.
3.2 Hacia la reinstauración de la institucionalidad democrática
No todo está hecho, ni los casos están concluidos, pero no se puede evitar la sorpresa e indignación que a nivel nacional causa comprobar en el caso de dos personas sujetas a investigación, de la más alta responsabilidad en el ejercicio del poder político en la década pasada y en el tema de la corrupción sistémica, como el ex Presidente Alberto Fujimori y el ex embajador en Japón Víctor Aritomi, la concesión de una segunda nacionalidad por parte de las autoridades japonesas, que impidió hasta no hace mucho la prosecución de acciones judiciales contra ellos, pretendiendo consagrar en la práctica un manto de impunidad del todo inadmisible.
En este orden de ideas, es que se proponen determinados pilares políticos y éticos que contienen lineamientos específicos orientados a institucionalizar la lucha contra la corrupción en nuestro país, los que con su progresiva implantación permitirán la reinstauración de la institucionalidad democrática en el país, que actualmente en este aspecto continúa débil, después de 10 años de régimen autoritario y de 7 años de transición democrática.
El reto es, pues, reconstruir un sistema de control constitucional y administrativo del poder, sustentado en un equilibrio de poderes y en una activa participación ciudadana con responsabilidad social
4. PILARES BASICOS EN LA INSTITUCIONALIZACION DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
El éxito de la lucha anticorrupción será posible si se cumple con asegurar cuatro condiciones políticas y sociales que comprometen sobre todo a los gobiernos, pero también a la responsabilidad social de las instituciones de la sociedad civil y a los ciudadanos como individuos: 1) rechazo a la impunidad; 2) la constitución de una alianza político social contra la corrupción a largo plazo basada en la articulación de intereses, 3) el fortalecimiento del liderazgo público y privado y 4) el establecimiento de un proceso de inmunización estatal y social, que conlleve institucionalizar la lucha contra la corrupción, implantar debidamente la transparencia y rendición de cuentas como mecanismos de reducción de la discrecionalidad; promover la ética pública y fomentar la participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión pública y de sus resultados.
4.1. Condiciones político-sociales
a.- Rechazo a la impunidad
La percepción de los usuarios de los servicios de la administración pública sobre impunidad frente a los actos de corrupción es significativamente negativa. Prejuicios que van desde que los responsables nunca son perseguidos hasta asumir que quienes denuncian los actos de corrupción salen perjudicados, están muy presentes en el imaginario.
En ese sentido cobra validez la pregunta efectuada en una Encuesta del Banco Mundial realizada en Julio del año en curso de Percepción a Usuarios en el Perú sobre ¿Porqué no se denuncian los actos de corrupción?, respecto de la cual hubieron respuestas tales como: 1) denunciar a alguien es como traicionarlo; 2) los que denuncian solo quieren crear problemas; 3) no vale la pena denunciar; 4) no se sabe donde denunciar; 5) los responsables nunca son perseguidos; 6) todos conocen casos de corrupción y nadie los denuncia; 7) los denunciantes salen perjudicados; 8) no se puede probar la denuncia y 9) no hay protección a posibles represalias.
Para conseguir el respaldo social y ciudadano, una estrategia de lucha contra la corrupción requiere revertir la sensación de impunidad imperante en el país. Para creer, la población necesita de acciones ejemplificadoras. Sin embargo, esa reconstitución de la confianza pública no resulta una tarea sencilla, en la medida en que lo recurrente en nuestra historia contemporánea ha sido, más bien, la no sanción de los delitos ligados al mal uso de los fondos públicos.
En consecuencia, las acciones que emprenda el Sistema Anticorrupción, una vez creado, son importantes pasos retroalimentadores para lo que debe ser un esfuerzo nacional de lucha contra la corrupción. Estas acciones constituyen, sin duda, un primer eslabón del mismo y permitirán que las posteriores medidas tengan credibilidad. Por ello, toda iniciativa o gestión de apoyo normativo, técnico operativo y económico que se impulse a favor del Sistema Anticorrupción debe ser particularmente priorizada, atendida y reforzada como política de Estado que trascienda a los gobiernos, no solo para que su labor se desarrolle en las mejores condiciones, sino también para que sus planes y objetivos en ejecución ganen mayor legitimidad y se afirme, para bien, la sensación de no impunidad.
b.- Constituir una alianza político social contra la corrupción
Las iniciativas puramente estatales, además de confundirse con iniciativas gubernamentales que desaparecen o se debilitan con el cambio de gobierno, resultan ser insuficientes para combatir las diferentes manifestaciones de la corrupción. A su vez las iniciativas de la sociedad civil, por más exitosas que fueren, además de insuficientes, pueden resultar marginales e informales al carecer del respaldo o reconocimiento oficial.
La experiencia latinoamericana enseña que la concertación entre el Estado y la sociedad civil en la lucha contra la corrupción es sustantivamente más eficaz que las iniciativas estatales o particulares por separado.
Es por ello que resulta importante resaltar las sugerencias que los ciudadanos con responsabilidad social formulan para combatir la corrupción en el Perú, probablemente semejantes a las vuestras, entre ellas: 1) mejorar las leyes anticorrupción y/o el cumplimiento de las leyes existentes; 2) mejorar la situación social, económica y laboral; 3) brindar facilidades para denunciar a los corruptos; fiscalizar con más efectividad; 4) mejorar la educación/enseñanza de valores; 5) sancionar a los corruptos y 6) destituir al personal corrupto.
Las principales instituciones o sectores que como componentes deben estar comprendidos en esta alianza político – social serían: 1) el Presidente de la República y el Poder Ejecutivo, 2) el Congreso, 3) los partidos políticos, 4) los empresarios, 5) las organizaciones de trabajadores, 6) las organizaciones no gubernamentales, 7) las universidades, 8) las iglesias, 9) los colegios profesionales y 10) los medios de comunicación.
Para consagrar esa alianza político – social, partiendo de lo que el actual Gobierno ha dado en denominar Acuerdo Nacional, en el cual se encuentran participando gran parte de las instituciones y sectores antes citados, se propone la suscripción de un Pacto Social y Ético de Gobernabilidad Democrático, que a modo de “Compromiso Ético”, consolide en el corto, mediano y largo plazo, las políticas de Estado que sean pactadas finalmente en el Acuerdo Nacional de hoy y otras que el Gobierno que asuma el poder plantee y acuerde consensuadamente como políticas prioritarias para el desarrollo planificado de nuestro país.
c.- Fortalecer el liderazgo público y privado: construcción de voluntad política
“La lucha contra la corrupción requiere de liderazgos decididos y claros al interior de las organizaciones, en particular en el Poder Ejecutivo, que a la fecha no lo tiene. Los responsables de los sistemas de gestión y control estatal no ejercen la iniciativa para conducir las instituciones, a diferencia de los líderes de las organizaciones sociales y ciudadanas” (Moreno, 1995).
La voluntad política hay que construirla y este proceso es el reflejo de complejas circunstancias que reúnen las aspiraciones de los líderes individuales, el cálculo de los beneficios que pueden derivar de los cambios de las normas y del comportamiento y la creencia en la capacidad para reunir el apoyo apropiado para vencer la resistencia a las reformas contra la corrupción.
El fortalecer la voluntad política requiere que los reformadores se replanteen cómo desplegar las acciones anticorrupción, para evitar lo que se ha convertido en un patrón familiar en las reformas de la corrupción: apatía – escándalo – reforma – apatía.
Para consolidar la construcción de esa voluntad política se sugiere la suscripción por los actores políticos, empresariales y sociales, la suscripción de un Pacto Social y Ético de Gobernabilidad Democrática, que contenga aspectos relacionados con la lucha contra la corrupción, el narcotráfico y el lavado de activos, el cumplimiento de los objetivos del milenio, la defensa de los derechos humanos, el respeto al derecho internacional humanitario, la defensa del medio ambiente y el cumplimiento de la normativa supranacional sobre Migraciones y Tráfico de Personas.
Esta expresión de voluntad política indubitable que contribuya a sentar las bases de una coalición de intereses públicos y privados para la lucha contra la corrupción, debe emerger ante el espectro político, económico y social, como una obligación imperativa de la sociedad civil peruana, que permita con criterio de gerencia social abrir un espacio ante la situación de fragilidad que afronta la gobernabilidad en nuestro país, tema estratégico para nuestro desarrollo humano sostenible.
d.- Establecer un coto a la corrupción sistémica
La corrupción sistémica ha sido el carácter distintivo de la forma cómo la corrupción operó en el Perú durante los 90. Lo innovador, por llamarlo así, fue el copamiento o captura del Estado por parte del núcleo corrompido y corruptor, y la succión-direccionamiento que éste impulsó a las redes preexistentes y dispersas de la corrupción institucional.[iii]
El ordenamiento desde el vértice del Estado dio una nueva y más peligrosa amplitud a la práctica de la corrupción. Esta se convirtió en la política subrepticia del régimen, bajo la cual se ordenó un conjunto diverso de políticas públicas, copamiento del Poder Judicial y del Ministerio Público, inmovilización del Tribunal Constitucional y de la Contraloría General de la República, sometimiento del Poder Electoral y de las Fuerzas Armadas, y neutralización de la línea editorial y compra de algunos medios de comunicación.
Que el núcleo corruptor se haya puesto en evidencia a partir de acciones concretas del Sistema Anticorrupción, y que la perversidad de sus acciones que configuran la corrupción sistémica se visibilice para el conjunto de la ciudadanía no significa, necesariamente, que tal grado de corrupción no pueda volver a presentarse.
Inmunizar al Estado y a la sociedad contra la corrupción sistémica es, pues, una necesidad prioritaria. Requiriéndose de un primer núcleo de acciones concentradas alrededor del poder político, entendiendo por ello no sólo los diferentes ámbitos de acción del gobierno y de los funcionarios públicos, sino también de los actores políticos en su conjunto.
El proceso de inmunización social y estatal frente a la corrupción sistémica debe, en consecuencia, concentrar esfuerzos en el reforzamiento de los controles, principalmente del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, la transparencia y rendición de cuentas de las acciones públicas de los gobernantes, la promoción de la ética pública y la vigilancia y control ciudadano sobre la gestión pública y sus resultados.
4.2. Procesos que favorecen estrategias anticorrupción en el Perú.
En el país se vienen dando procesos que se constituyen en oportunidades para implementar estrategias anticorrupción que busquen mayor efectividad. Los procesos son:
a.- La descentralización
El país cuenta con 25 gobiernos regionales intermedios y más de 1800 gobiernos locales, que constituyen el arreglo institucional de la descentralización. A nivel de los gobiernos locales se ha transferido en parte los denominados programas sociales de lucha contra la pobreza. En cuanto a los gobiernos regionales se les ha transferido funciones sectoriales en materia educativa y de salud, así como las de sectores económicos. Recientemente a este nivel se ha frustrado un ciertamente improvisado proceso de regionalización, lo que obligará en definitiva a una conducción de la descentralización que busque avanzar en ese proceso y en la regionalización como producto de ella.
Hasta el momento, la percepción de los actores sociales, como evaluaciones técnicas sobre el desempeño de los gobiernos regionales indica alta ineficiencia e indicadores de expresiones de corrupción. En el caso de los gobiernos locales, la corrupción es más de nivel administrativo y por falta de información.
b.- La necesidad de reducir la corrupción bajo una perspectiva de gobernabilidad democrática
La gobernabilidad en una perspectiva de desarrollo humano es esencialmente gobernabilidad democrática. La gobernabilidad democrática implica una demanda no solo de buen gobierno, en el sentido de eficiencia (capacidad de aplicación de políticas) y eficacia (capacidad de solución de problemas básicos), sino de gobierno democrático, es decir, de representación y participación organizada de la población en la toma de decisiones, gestión y control[iv].
En un sentido más amplio implica además la calidad democrática del gobierno, por el logro de consensos respecto a formulación de políticas públicas programáticas y resolución de problemas. La gobernabilidad busca elevar la calidad del gobierno mediante el incremento de la capacidad de autogobierno de la propia sociedad.
El buen gobierno no es entonces solo un problema de bondad y sabiduría de los gobernantes, sino también y sobre todo un problema de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones que le atañen y en el control de la ejecución de las mismas. Ello significa transparencia en la acción de gobierno, el respeto al estado de derecho y la responsabilidad de los gobernantes frente a los gobernados.
La gobernabilidad democrática del Perú debe contar con consistentes políticas públicas de planificación, programación, ejecución, seguimiento de resultados y su respectivo monitoreo, que garanticen un desarrollo económico y social del país, orientadas a la reinstauración de su institucionalidad democrática, basada en principios de inclusión social y equidad, transparencia, rendición de cuentas, ética, participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión pública, que constituyan a su vez pilares fundamentales del desarrollo de una gerencia social con responsabilización, transparencia y control social en el Perú, en aras del bienestar común de nuestra sociedad.
4.3. Instrumentos para implementar las condiciones político-sociales
a.- Institucionalizar la lucha contra la corrupción en el marco de la gobernabilidad democrática
La década de los ochenta culminó con una enorme crisis de gobernabilidad: partidos sin legitimidad, instituciones quebradas por el desgobierno, hiperinflación y subversión en crecimiento. Esta situación se agravó con el triunfo electoral en segunda vuelta, en 1990, de un candidato sin partido, sin mayoría parlamentaria, sin plan de gobierno. Los primeros años del nuevo gobierno tornaron aún más crítico el panorama: el nuevo Presidente, Alberto Fujimori, reemplazó su debilidad partidaria por una alianza con la cúpula de las Fuerzas Armadas, asumió parcialmente el plan de gobierno de ajuste estructural de su oponente, y descartó cualquier iniciativa seria de concertación con las otras fuerzas políticas parlamentarias.
El 5 de abril de 1992, Alberto Fujimori propició un autogolpe en alianza con las Fuerzas Armadas, disolvió el Congreso de la República y las Asambleas Regionales, y paulatinamente intervino el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal Constitucional. La presión, sobre todo, de la comunidad internacional y las respuestas nacionales obligaron al gobierno a comprometerse en un retorno limitado y administrado desde el mismo poder a la democracia, convocando a elecciones para un nuevo Congreso y elaborando una nueva Constitución.
El autogolpe sirvió para legitimar y legalizar un sistema de gobierno hiperpresidencialista, autoritario, desafecto a las instituciones y contrario a su independencia, adversario de la transparencia en la toma de decisiones gubernamentales y proclive a cultivar el secreto entre los integrantes de la cúpula gobernante. Este diseño de gobierno creó las bases para la organización de una red corrupta, organizada como ya se ha citado desde el centro mismo del poder político, que ahondó aún más la crisis institucional. La Constitución de 1993 se encargó de consagrar el presidencialismo autoritario.
La sistemática política de destrucción y sumisión de las instituciones se la puede encontrar revisando las principales leyes de copamiento del Estado, entre algunas de ellas: 1) la ley que creó la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, 2) la ley que redujo de seis años a seis meses el plazo para presentar una acción de inconstitucionalidad, 3) la ley que formó el Consejo de Coordinación Judicial, 4) la ley que reguló las elecciones para viabilizar la re-reelección, 5) la ley que restringió las atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura.
La opción ciudadana por tanto está obligada a asociar el desempeño económico y sostenible, con los de cohesión y equidad social, para contribuir a consolidar el buen funcionamiento del Estado peruano y la sociedad en el marco de los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, las leyes y las reglamentaciones nacionales e internacionales.
b.- Garantizar la transparencia y rendición de cuentas: Reducción de la discrecionalidad en la gestión pública
La transparencia en la gestión pública es un principio fundamental de la democracia y se garantiza mediante la aplicación de un conjunto de mecanismos de información, evaluación y rendición de cuentas en forma clara y permanente, con datos debidamente actualizados y claramente dirigidos a la sociedad a la cual representa. La transparencia conlleva implícitamente la obligación de rendir cuentas y la posibilidad de responsabilizar a los gobernantes, para bien o para mal, por sus acciones y omisiones.
Para que exista transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio público se requiere cumplir con el deber de transparencia informativa inherente al agente gubernativo a través de sistemas, métodos y procedimientos, que exigen a la administración una transferencia oportuna y completa de la información a los niveles superiores dentro de la organización, a sus sucesores, y fundamentalmente a la sociedad civil. La publicidad de los actos de gobierno es un requisito intrínseco para el control del ejercicio del poder, por cuanto permitirá garantizar los derechos de la persona, prevenir el abuso del poder y alentar una reforma sustantiva en la relación entre el Estado y los ciudadanos.
De otro lado, la rendición de cuentas comprende la efectiva responsabilidad de los funcionarios por los actos de administración llevados a cabo. El comportamiento transparente del funcionario público demanda una ciudadanía activa y ello es posible con información oportuna y veraz. La consecuencia de la transparencia y de la rendición de cuentas es la reducción arbitraria del poder, lo que representa la restricción de los márgenes de la discrecionalidad de los funcionarios públicos. Asimismo, se requiere garantizar el derecho ciudadano de acceso a la información y a ejercer el escrutinio público de los actos gubernativos, no solo mediante su consagración normativa, sino estableciendo mecanismos efectivos para su ejercicio eficiente, sin condicionamientos ni cortapisas.
Es necesario adoptar un régimen adecuado para la reserva de información, sujetándola a los principios de especificidad y de responsabilidad de sus autoridades. La cultura de la excepción y de la reserva debe desterrarse. Bajo el principio de responsabilidad, la norma que establezca una reserva debe señalar la autoridad pública responsable de administrar y controlar dicha materia, estableciendo los criterios para su evaluación y el modo de rendición de cuentas adecuado para la misma.
Por su parte los derechos ciudadanos en un régimen de transparencia gubernativa suponen el derecho a ser informado en un lenguaje claro e inequívoco; el derecho a ser entendido y escuchado; el derecho a activar los medios de control y evaluación formalizados y a conocer sus resultados; y el derecho de participación directa para pronunciarse en base a la información, lo que supone introducir grados razonables de participación eficiente y, por ende, de responsabilidad social.
El poder democrático es siempre un poder visible. Representa el destierro de la cultura del secreto. La clave de la moral pública, dice Kant, reside en la publicidad, de allí la obligación de publicitar los actos de gobierno. Quien ostenta un poder público en una democracia debe ejercerlo de manera que sea controlable por aquellos a quienes está dirigido.
c.- Promover la Ética Pública
La función pública se ha utilizado para la satisfacción de intereses particulares que afectan los deberes de función, los intereses colectivos y la moral social. A su vez, la cultura administrativa ha sido erosionada por sucesivos gobiernos. La instrumentalización política de las principales instituciones públicas, agravada por la falta de institucionalización de una carrera administrativa, las bajas y/o arbitrarias y desiguales remuneraciones, el inadecuado sistema de captación de personal y la ausencia de un sistema de recompensas y méritos acorde con el desempeño honesto y eficiente, han originado una profunda desmotivación y desmoralización entre los funcionarios públicos.
En la esfera pública, la corrupción ha generado una desconfianza generalizada frente a las instituciones estatales. Esta ausencia de credibilidad social es uno de los costos más graves de la corrupción, porque quebranta la relación entre el ciudadano y el Estado, y privatiza la vida pública. El individuo o el grupo social toma en sus manos las funciones delegadas en el poder público en el momento en que desconfía de la imparcialidad de las instituciones estatales. Asimismo, aparecen sectores sociales profundamente cuestionados por su comportamiento en el espacio público, como la clase política, ciertos estamentos militares y policiales, algunos gremios empresariales y medios de comunicación.
Una mirada a todo lo anterior nos indica que resulta urgente restablecer la confianza en las instituciones públicas y privadas, y para ello es necesario recuperar los valores éticos en el sector público y capitalizar los signos ciudadanos de lucha contra la corrupción. Entendida la Ética Pública como el conjunto de usos y costumbres que practican los ciudadanos en el espacio público y considera que estos usos y costumbres deberían ser gratificantes y no perjudiciales para todos los miembros de la sociedad y destinados a fortalecer y no a debilitar el sistema democrático. Es necesario entonces la construcción de nuevas formas de relación, costumbres y conductas a partir de valores ciudadanos, es decir, de reglas de juego claras aceptadas por todos.
Esta construcción presupone la habilidad de elaborar códigos de ética y de conducta institucionales adecuados, propiciando que cada colectivo formule su propio código, los mismos que deberían tomar en cuenta no sólo el cumplimiento correcto, sino también diligente, de las obligaciones y responsabilidades de quienes ejercen la función pública.
Deben promover la transparencia y difusión de los actos de éstos, previniendo los conflictos de intereses, sancionando el uso indebido de información privilegiada, exigiendo la utilización adecuada de los recursos públicos y estableciendo la obligación de comunicar los actos de corrupción establecidos tanto por la ley como por el propio colectivo.
La construcción de una ética pública involucra a todos los miembros de la sociedad que comparten los espacios privados, como la familia, y en particular ciertos espacios públicos, como la escuela, los medios de comunicación y la función pública
En cada uno de estos escenarios la propuesta pedagógica debe significar el proceso de construcción de una ética que reconfigure nuevas sensibilidades y responsabilidades frente al sentido de lo público y de su gestión. Hay que tener en cuenta que la corrupción generalizada se inserta, de un lado, dentro de un proceso de movilidad social a cualquier costo, sin sanción moral, y de otro, en la complicidad de un importante sector de la clase dirigente del país, en un contexto de impunidad histórica.
A su vez, la fragilidad fiscalizadora de los medios de comunicación con el régimen autocrático de Fujimori, facilitaron y sostuvieron el “montaje” del régimen sostenido en la corrupción y en la fuerza; sin embargo, existen importantes sectores ciudadanos que pueden constituirse en “barricadas morales” a lo largo y ancho del país. Por ello resulta pertinente considerar la aplicación de lo siguiente:
En la escuela
Revalorar y dignificar la carrera docente, contemplando niveles de ingresos dignos y facilidades para su superación profesional. Se enfatiza esto bajo el tema de la ética pública, además del contexto de la reforma administrativa, por considerar a la escuela un espacio paradigmático para el ejemplo y guía de la educación en valores.
Incorporar en la estructura curricular vigente, en el Area Personal Social, un conjunto de competencias y capacidades directamente relacionadas con la probidad y la ética en el respeto y manejo de lo público. De preferencia aplicando el Sistema de Casos, por ser hoy día considerado como el más efectivo para el tratamiento de los temas éticos.
Elaborar de forma compartida (cuerpo docente, administrativo, padres de familia y educandos) códigos de ética y de conducta escolar, que sean trabajados desde los diversos Proyectos Educativos escolares.
Desarrollar programas que promuevan la formación vivencial cotidiana de probidad e integridad en el manejo de lo público que involucren a la escuela y a la comunidad. Estos programas serán espacios privilegiados para el aprendizaje y ejercicio de los valores ciudadanos.
En la educación superior
Introducir cursos de ética profesional, elaborados en base a casos para los alumnos de universidades e instituciones de enseñanza de nivel superior.
En los medios de comunicación
Abrir un debate nacional sobre la política del Estado respecto a la regulación de las concesiones y el uso del espacio radio eléctrico.
Desarrollar un plan de comunicaciones de fomento de la ética, la integridad y los valores de la persona.
Precisar los criterios para la distribución transparente de la publicidad estatal.
Considerar mecanismos de vigilancia ciudadana para hacer valer el deber de cooperación de los medios con la formación, cultural y democrática de la ciudadanía y la contribución que en esta materia debe brindar la publicidad en general.
En la función publica
1) Crear y adoptar un Sistema de Integridad Pública que contemple la elaboración de códigos de conducta de los funcionarios y servidores públicos, teniendo en cuenta lo siguiente:.
Definir en forma colectiva los valores y estándares éticos del sector público.
Garantizar que los valores y estándares éticos sean asumidos por los funcionarios y conocidos por los ciudadanos.
Supervisar el cumplimiento de los valores y estándares éticos en el funcionamiento de las organizaciones públicas.
Asegurar que los sistemas de organización vigentes apoyen la integridad ética, transformando las conductas inadecuadas en actos difíciles de cometer y fáciles de detectar.
Determinar qué tipo de sanciones eficaces se dan ante los actos de corrupción detectados y comprobados, y qué servicios competentes de la fiscalización, la investigación y el enjuiciamiento existen para descubrir faltas de integridad y ética.
Establecer y fortalecer mecanismos que faciliten la vigilancia ciudadana sobre el comportamiento de los funcionarios y servidores públicos, orientado a la dación de una Ley del Servicio Civil o del Empleo Público, en base a:
– Un sistema de ascensos basado en el rendimiento y la capacidad profesional, con el fin de desarrollar condiciones apropiadas para que el servidor público se profesionalice y trabaje motivado a partir de incentivos adecuados (salarios competitivos, capacitación permanente, etc.).
– Un sistema de promoción y recompensas en el sector público. Es necesario para esto organizar un sistema o mecanismo público de reconocimiento y recompensas por las conductas probas.
– Un sistema de asesoría y evaluación permanente. Se requiere un sistema de orientación o asesoría permanente al servidor público y un sistema de evaluación permanente de éste, tanto a nivel interno como por parte del ciudadano, que redunde en una sistemática oportunidad de superación dentro de la carrera pública (encuestas de imagen de honestidad en las instituciones públicas, etc.).
– Asumir en las entidades del Estado una política de transparencia similar a la que se viene desarrollando en el campo económico y fiscal, un sistema de fiscalización efectiva interna y externa de los funcionarios, restringiendo la discrecionalidad arbitraria de que hacen uso y un sistema de sanciones que modifique las normas actuales de proceso administrativo – disciplinario aplicable a los funcionarios y servidores profesionales y administrativos, así como docentes. A fin de garantizar la justicia administrativa, hacer expeditivos los procedimientos y evitar la prescripción de las faltas.
– Establecer un conjunto de requisitos mínimos, de público conocimiento, para la designación de cargos de confianza, a fin de garantizar idoneidad en quienes por encargo del Estado tienen la potestad de adoptar las más altas decisiones del desarrollo nacional.
d.- Fomentar la participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión pública y sus resultados
El ojo fiscalizador de la ciudadanía permitirá complementar los esfuerzos que desde el Estado se realicen para controlar la corrupción. Sin embargo, resultan necesarias modificaciones al marco constitucional y legal para remover obstáculos al ejercicio del deber ciudadano de detectar, denunciar y fiscalizar la corrupción de la gestión pública.
Ello debe ser complementado con acciones que permitan a la ciudadanía asegurarse que quienes ejerzan cargos públicos sean personas probas y capacitadas para éstos; por lo que es menester igualmente estimar la conveniencia de lo siguiente:
Reforma de la Ley de Participación y Control Ciudadanos para permitir la realización de derechos ciudadanos, en aspectos sustantivos tales como:
. Mejorar el ejercicio del derecho de revocatoria de autoridades elegidas, mediante la extensión del mismo a los Congresistas de la República y la revisión de los procedimientos para revocar alcaldes y regidores.
. Reglamentar el derecho de remoción de autoridades designadas para todos los niveles de gobierno (central, regional y local) y organismos estatales.
. Revisar los requisitos y procedimientos del derecho de demanda de rendición de cuentas, para establecer criterios flexibles que permitan y no impidan el ejercicio de los derechos.
. Revisar los requisitos para el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa y de su aprobación en el Congreso de la República.
Establecer Oficinas Departamentales de Sugerencias y Denuncias Ciudadanas en todas las capitales de departamentos del país mediante un convenio interinstitucional a celebrarse entre el Poder Judicial, Ministerio Público, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, Superintendencia de Banca y Seguros, Unidad de Inteligencia Financiera, Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República, y normar un procedimiento claro y sencillo que permita la presentación, resolución y seguimiento oportuno de las mismas.
Promover en cada departamento equipos móviles interprovinciales de las Oficinas Departamentales de Sugerencias y Denuncias Ciudadanas, con la finalidad que visiten todas las provincias del mismo y en contacto directo con la ciudadanía recoja sus denuncias, para su posterior evaluación y resolución.
Promover Mesas de Concertación Social contra la Corrupción a cargo de las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones públicas encargadas de la lucha contra la corrupción, para realizarla de manera coordinada.
Crear Procuradurías Ciudadanas a cargo de organizaciones de la sociedad civil encargadas de promover actividades de lucha contra la corrupción y promoción de la ética pública en coordinación con las instituciones públicas.
Garantizar el acceso a una información oportuna, clara y transparente para un efectivo ejercicio de la vigilancia y control ciudadano.
Capacitar a los funcionarios y servidores públicos para responder oportunamente a los requerimientos de información de la ciudadanía.
Promover a través de los medios de comunicación el ejercicio de los derechos ciudadanos y la organización contra la corrupción.
Establecer Estímulos Nacionales orientados a premiar cada año a las instituciones, funcionarios y organizaciones de la sociedad civil o personas individuales más destacados en la lucha contra la corrupción y la promoción de la ética pública.
Promover Convenios de Integridad suscritos por los postores en licitaciones y concursos del Estado promovidos por todas las entidades del Estado y por los gremios empresariales, con el propósito de garantizar la transparencia de dichos procesos.
5. Desafíos de la Gerencia Social desde una perspectiva anticorrupción y de control ciudadano[v]
En 1980, 120 millones de personas (el 41% de la población de América Latina y El Caribe) vivían en situación de pobreza. Hoy, aproximadamente 225 millones de personas son pobres, y cerca de 100 millones son pobres extremos o indigentes, lo que representa el 44% y el 19% de la población, respectivamente. Hoy se tiene mayores niveles de pobreza y pobreza extrema, tanto urbana como rural que en 1980[vi]. En el caso del Perú la pobreza supera el 50% de la población y más del 20% tiene pobreza extrema o indigencia.
Estos datos sintetizan parte del escenario social regional y nacional. Para revertir esta problemática, se sugieren determinadas recomendaciones bajo el consenso de que la pobreza se reducirá a partir de la efectiva implementación y articulación entre las políticas económicas y sociales. Los principales problemas de la política social en el Perú y a nivel regional son:
- Un desequilibrio entre la actuación de las políticas sociales y el rol específico que los programas sociales deben cumplir en la dirección de estas políticas.
- Ineficiente focalización territorial de los recursos financieros entre las familias pobres tanto para los recursos sectoriales como para los programas sociales[vii].
- Insuficientes mecanismos de participación de las comunidades en la toma de decisiones en la gestión pública y sus resultados y en la vigilancia y control ciudadano de la misma.
- Superposición y duplicidad de programas y proyectos.
- Deficiencias en el seguimiento y el monitoreo de los proyectos y los programas.
Un enfoque que se plantea para dar solución a la problemática es el de Gerencia Social, dado que viene a ser el conjunto de enfoques, estrategias y sistemas de gestión para la mayor efectividad de resultados en la política y los programas sociales, orientada a generar sinergias entre los actores asociados a éstas. Algunas de las dimensiones de la gerencia social son:
a.- El fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones de la gestión pública y su vigilancia y control. La evidencia empírica muestra la eficacia de la participación en los mejores resultados de los programas y proyectos. Entidades como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han elaborado documentos maestros sobre la participación.
b.- El desarrollo de capacidades a los actores sociales para su mejor desempeño en el contexto de la descentralización.
c.- Una dimensión innovadora en la gerencia social es la referida a la corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad, o entre las ONG y la sociedad, sobre los resultados de los proyectos, programas y las políticas públicas sociales. De un rol pasivo de recibir asistencia se sugiere bajo esta dimensión un rol activo del actor en los programas y proyectos.
d.- El mayor preventivo anticorrupción, según la evidencia, es la red de vigilancia y control ciudadano de la acción del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales.
Vista la experiencia anticorrupción peruana reciente y los desafíos de las políticas y programas sociales, algunas líneas de reflexión para la acción futura en el Perú y en la región son:
a.- Fortalecimiento de la dimensión comunitaria en la vigilancia y control del desarrollo de los programas sociales en un escenario de descentralización, y vinculados con la dimensión local.
b.- Articulación de los sistemas de seguimiento y monitoreo de los programas sociales desde la base de información comunitaria.
c.- En el caso peruano se observa un alto porcentaje de la corrupción motivada por desconocimiento y desinformación de las autoridades locales, específicamente de los distritos. Los programas sociales que intervengan vinculados a niveles de desconcentración y descentralización, deben contemplar recursos financieros y no financieros que contribuyan a mejorar la capacidad institucional y de gestión de los municipios y de los gobiernos regionales.
d.- La propuesta de los Pactos Éticos de Gobernabilidad Democrática planteados para el nivel nacional, deben ser contemplados para los niveles de gobiernos regionales intermedios, más aún en coyunturas de cambios eleccionarios, como es la coyuntura próxima en el Perú.
e.- El presupuesto participativo es una de las experiencias innovadoras de fortalecimiento de la inclusión en el Perú y en varios países de América Latina. En la mayoría de las experiencias se hace participativa la priorización del gasto de inversión más no del gasto corriente, donde también se da margen para formas de corrupción. Se estima importante evaluar la pertinencia de hacer participativo el presupuesto de gasto corriente en los gobiernos subnacionales por ejemplo, complementariamente a las ya existentes prácticas en el caso del gasto de inversión.
f.- América Latina en general y el Perú en particular requerirán gestionar nuevos proyectos o programas sociales en el contexto de la cooperación internacional, fundamentalmente por los datos de inequidad y exclusión aún vigentes. Debe configurarse en este sentido una oportunidad de que estas gestiones releven el papel de la variable y los procesos institucionales, así como los mecanismos de fomento de la participación ciudadana en la vigilancia y control social de la gestión pública y sus resultados.
6. Aportes de la experiencia peruana anticorrupción para el contexto latinoamericano
La experiencia latinoamericana enseña que la concertación entre el Estado y la sociedad civil en la lucha contra la corrupción es sustantivamente más eficaz que las iniciativas estatales o particulares por separado.
Es por ello que resulta importante resaltar las sugerencias que los ciudadanos con criterios de responsabilización, transparencia y control social, en el marco de una gerencia social aún incipiente, procuran impulsar para combatir la corrupción en el Perú, que en su tipología es probablemente similar en América Latina y El Caribe, entre ellas: 1) mejorar las leyes anticorrupción y/o el cumplimiento de las leyes existentes; 2) mejorar la situación social, económica y laboral; 3) brindar facilidades para denunciar a los corruptos; 4) fiscalizar con más efectividad; 5) mejorar la educación/enseñanza de valores; 6) sancionar a los corruptos y 7) destituir al personal corrupto.
Como ya se ha citado, las principales instituciones o sectores que deben estar comprendidas en esta alianza político – social serían: 1) el Presidente de la República y el Poder Ejecutivo, 2) el Congreso, 3) los partidos políticos, 4) los gobiernos regionales y locales , 5) los empresarios, 6) las organizaciones de trabajadores, 7) las organizaciones no gubernamentales, 8) las universidades, 9) las iglesias, 10) los colegios profesionales y 11) los medios de comunicación.