El presente trabajo pretende mostrar una visión de la gobernanza latinoamericana en relación con sus regimenes políticos actuales y su incidencia en la perspectiva de la integración regional, como estrategia que puede ser utilizada para fortalecer la región para que pueda participar competitivamente en el comercio internacional y de paso desencadenar procesos internos de desarrollo en cada uno de los países.
1. Gobernabilidad, Gobernanza y Movimientos Populistas en Latinoamérica
Los caminos gubernamentales de los países latinoamericanos se están mostrando desde un periodo de transición dilatado que incluye la llegada al poder de los movimientos populistas estadistas y la posibilidad, en una nueva etapa, de consolidar una gobernabilidad democrática progresiva con la institucionalización de actores estratégicos en un proceso de largo aliento.
La tercera ola de democratización manifestada en Latinoamérica entre finales de los setenta y transcurrir de los ochenta con la caída de los regimenes militares y una posterior búsqueda de avance de la misma intentándola desde la óptica de la gobernabilidad democrática progresiva, ha estado matizada por una débil institucionalización expresada en unas deficitarias reglas conectoras entre actores estratégicos, un restringido fortalecimiento y una consecuente aptitud gubernamental proclive a la disfuncionalidad de los mismos, al igual que una negativa potenciación y por consiguiente surgimiento de nuevos actores.
El concepto de gobernabilidad de hoy día se refiere a los sistemas sociales, no a sus gobiernos. Nos referimos a gobernabilidad de un país o de una ciudad, no de sus gobiernos, aunque la calidad y cualidades gubernamentales son un factor determinante de la gobernabilidad. Por ello, la Gobernanza en este trabajo la definimos como las instituciones y reglas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y el funcionamiento de redes interdependientes de actores gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil. La interdependencia entre los actores es inherente y crucial para el concepto de Gobernanza. En las sociedades actuales la formulación de políticas y la toma de decisiones públicas, especialmente cuando tienen carácter estratégico, ya no se pueden hacer de manera unilateral o mediante modelos jerárquicos y cerrados. Los actores con mayor incidencia en la estructura de la gobernanza son conocidos como actor estratégico. Pero, ¿qué es un actor estratégico? es un actor con recursos de poder y consistencia suficiente para ejercer una influencia relevante y potencialmente un poder de veto sobre la toma y aplicación de decisiones por parte de la autoridad. Estos actores no son solamente de carácter político, sino que también son económicos, sociales, mediáticos, internacionales, militares, de hecho, entre otros.
Como lo manifiesta el profesor Joan Oriol Prats “Una sociedad es gobernable cuando está estructurada sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales e informales, que pueden registrar diferentes niveles de institucionalización, dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias
En esa proyección, no se requiere de un amplio ejercicio intelectual para evidenciar como cada sociedad latinoamericana, expresa su propia realidad problemática de gobernabilidad desde los bajísimos niveles de institucionalización de sus actores y por consiguiente el débil manejo de una matriz de intereses políticos en concordancia con otros elementos reivindicatorios de cada sector determinante del accionar gubernamental.
Pero, ¿cuál es el referente práctico asomado por los hechos identificadores de la realidad de la región? .El fin de milenio tuvo un rasgo común en casi todos los países latinoamericanos, independientemente de la naturaleza de sus regímenes políticos y de la orientación ideológica de sus gobiernos. Esta caracterización fue la necesidad de adelantar reformas que apuntaran a la modernización y democratización del Estado. Todo este reformismo institucional, que como ya es un lugar común admitirlo, tuvo varias fases y fue inducido por entes de carácter extranacional como la Banca multilateral y otros organismos internacionales, tradicionales ordenadores de la política económica de la región. Aquellas tendencias nacidas desde dos generaciones de reformas pretendieron volver más gerenciales y operativas a las administraciones públicas de nuestros países, implantando la reducción del estado, concibiendo nuevas Constituciones Políticas para adaptar nuestros Estados a la realidad internacional, pero no se visualizó la amalgama social de actores de la misma.
Todas estas tendencias políticas y económicas en un ambiente consecuente de malestar enriquecido por el aumento de la pobreza y la desigualdad, encontraron para nuestras sociedades un paliativo distractor en el advenimiento de regímenes híbridos y populistas que antes de potenciar y vivificar unas redes de relación de actores colaboran en lastimar aún más la herida social de la región. Toda esa dinámica generada por la no resolución de las problemáticas prioritarias de la región hizo ahondar y recalcar la incipiente democracia latinoamericana, la anomia política y el bajo nivel de confiabilidad pública estatal, creando toda una desesperanza en sus ciudadanos.
Como alguna vez expresara Maria Emma Wills, en su tesis de Maestría de la Universidad de Montreal, “La relación clientelista”, El Populismo- un Péndulo entre la esperanza y la decepción de las masas de América Latina. El populismo es un proceso compuesto básicamente de dos momentos. El primero, el momento de la emergencia, se produce en épocas de crisis de hegemonía y representación. Durante estas coyunturas, un discurso populista, vehiculado por unas élites y/o un líder, logra interpelar a unas masas y desencadenar su movilización. Esta movilización puede o no dar lugar al segundo momento, el de la consolidación del movimiento a través de su ritualización y su institucionalización.
Un elemento consustancial con la historia de la vida política latinoamericana, cual es el clientelismo, éste individualiza las relaciones: el Estado se articula a la sociedad civil no a través de mediaciones orgánicas (sindicatos, gremios, sociedades privadas, etc.) sino por intermedio de relaciones personales. La abstracción del Estado no se concibe en América Latina. En estas sociedades el Estado tiene nombre propio. En las regiones y municipios que componen una nación o Estado, el poder político es tal o cual gamonal. Por otra parte el populismo estatista gira en torno a la relación de identificación directa, sin intermediaciones, que se establece entre masas y jefe carismático. Es justamente la personalización del poder, la que hacer ver al populismo como hijo natural del clientelismo en América Latina.
Es un fenómeno eminentemente histórico que resurge, puesto que la vida política latinoamericana ha estado ligada a un pernicioso historial vinculado al clientelismo y al patrimonialismo estatal. Es un fenómeno que se manifiesta desde la misma época colonial con la estructura encomendera, transciende a la vida republicana y se mantiene hasta nuestros días, situación esta que no ha permitido la abstracción del Estado y antes por el contrario lo que ha impulsado es la personalización del poder y en esa perspectiva el ascenso al ejercicio del Poder Político de los Movimientos Populistas con alternadas etapas.
En América Latina, la pretensión de construir desde el estado mismo una sociedad moderna y un Estado democrático, parece haber tocado su fin. Después de siglo y medio de violentas luchas de poder y de esfuerzos de modernización y desarrollo desde arriba, el intento se mostró vano y los resultados precarios y catastróficos. Los Estados y los partidos políticos fueron incapaces de adelantar una verdadera modernización social y política.
Entonces, el análisis desde la pura óptica teórica y técnica de la implementación de verdaderas instituciones y reglas que fijen los limites y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores; evidencia la posibilidad de concebir que la disfuncionalidad de la región radica en hacer primero el análisis de todo un historial pernicioso de carácter clientelar en que se han movido nuestros dirigentes , expoliando cualquier capacidad de desarrollar un proceso reivindicatorio desde la sociedad civil y desde la misma generalidad de la población como potenciales actores estratégicos, poniendo de presente que cualquier estrategia por implementar tiene que tener en cuenta dicho referente histórico-práctico y como soslayar esa patología de participación política que tiene un carácter crónico.
América Latina deberá enfrentar en un corto plazo un proceso de largo aliento de reconstrucción social e institucional para acabar con la cronicidad de este fenómeno, apuntando hacia configurar una sociedad civil popular plenamente constituida por actores sociales fuertes e independientes; esa es la única garantía por el momento de proyectar una gobernabilidad democrática progresiva. Pero enseguida surge la pregunta ¿Están los diversos actores estratégicos de cada uno de los países de la región en capacidad de ceder sus intereses tradicionales en favor de asumir una actitud proactiva que proyecte un mosaico de intereses que configure el funcionamiento de redes interdependientes de actores y la gobernabilidad de cada una de estas sociedades?
Caracterizaciones de la Segunda Fase populista Latinoamericana.
En el historial pernicioso de clientelismo y patrimonialismo estatal latinoamericano podemos identificar dos fases bien pronunciadas del populismo:
Un primer momento considerado entre 1930 y 1960 donde se pueden mencionar como protagonistas a Perón en Argentina, Lázaro Cárdenas en México, Rómulo Betancourt en Venezuela, Velasco Ibarra en Ecuador, Haya de la Torre en Perú, Ibáñez en Chile, Paz Estenssoro en Bolivia, Fidel Castro en Cuba y en Colombia el caso de Jorge Eliécer Gaitán, inmolado en 1948 sin haber obtenido la Presidencia, asesinato que generó una oleada de violencia política de la cual esa sociedad no se ha podido recuperar.
Un segundo estadio que inicia posterior a las caídas de las dictaduras militares y consecuente entrada en escena de la tercera etapa de democratización, acompañada de las reformas del Consenso de Washington y con la desesperanza que invade a la región. Esta segunda generación populista inicia con Fujimori en el Perú en la década de los noventa se extiende hasta el nuevo milenio y se prevé demore dos década más teniendo como principales protagonistas a Hugo Chávez en Venezuela, Álvaro Uribe en Colombia, Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia, Daniel Ortega en Nicaragua, Leonel Fernández en Republica Dominicana, Fernando Lugo en Paraguay, Carlos Menem, Ernesto Kirchner y su esposa Cristina elegida para remplazar a su marido en Argentina.
Los gobernantes populistas llegan al poder carismáticamente, aprovechando el vacío institucional, pero en lugar de fortalecer el poder judicial, los partidos políticos, el Congreso y otras instituciones representativas, estos Presidentes delegativos tratan deliberadamente de debilitarlas, fragmentarlas y marginalizarlas aún más. El movimiento populista se consolida aún más en la medida en que no exista un sistema de partidos, un sistema electoral, la debilidad endémica del parlamento, en un contexto de régimen presidencial y ello es precisamente lo que ocurre en Latinoamérica, en donde la Reforma Política se percibe como un proceso de largo aliento para reivindicar el régimen político. Como consecuencia de ello, encontramos escenarios polarizantes en la región hasta el punto de referenciar casos extremos en donde tanto en Venezuela como en Colombia no se habla de partidos políticos institucionalizados sino de Uribistas-antiuribistas y de chavistas-antichavistas. En consecuencia, ha habido una reaparición del populismo de izquierda en Latinoamérica y ahora de derecha en Colombia, como resultado de la desconfianza cada vez mayor que los ciudadanos sienten hacia los partidos tradicionales y sus líderes.
Los acontecimientos de inicio de milenio muestran un mosaico de actores no institucionalizados caracterizado por pronunciados enfrentamiento internos entre los actores estratégicos de cada uno de los países de la región producto de la polarización que propician estos gobiernos populistas, los cuales se reflejan en crisis presidenciales, reiteradas pugnas entre diversos grupos que muestran juego de intereses irreconciliables entre el actor gubernamental y el sector empresarial, en donde este ultimo hace mezcla de recursos de poder con los medios de comunicación para restarle legitimidad al accionar gubernamental o en otros casos uniendo fuerzas el gobierno con los empresarios y medios de comunicación para enfrentar los grupos opositores.
Pero en esta tramoya, las similitudes de estos Presidentes populistas con aparentes visiones ideológicas contrarias son evidentes. Disponen de un fuerte manejo de Marketing gubernamental, que les permite a diario estar en contacto con la población utilizando medios masivos de comunicación ya sean estatales o privados.Una de las características mas pronunciadas de este populismo de segunda generación, es la descalificación del contrario en un ambiente que se polariza constantemente. Es un contexto donde prevalecen los mensajes negativos de descrédito del gobernante a los actores estratégicos que se encuentran en franca oposición a las políticas gubernamentales. Los medios de comunicación se convierten en el principal instrumento y canal por donde llegan los epítetos que descalifican a sus contradictores. Utilizan la televisión estatal y privada para transmitir largas jornadas de alocuciones presidenciales que en casos extremos alcanzan un día completo, como son los casos de Alo Presidente de Chávez en Venezuela y los Consejos Comunales de Gobierno del Presidente Uribe en Colombia, ambos escenarios utilizados por estos mandatarios para desplegar sermones, discursos, arengas mayoritariamente dirigidas a sus opositores.
Si en el plano interno se observan unas deficitarias redes de interacción y colaboración entre los actores gubernamentales, privados y de la sociedad civil en el exterior la situación no es menos problemática. Prueba de ello son los reiterados enfrentamientos en que se han visto envueltos los Presidentes de Venezuela, Ecuador y Nicaragua contra el Gobernante Colombiano Álvaro Uribe, por diferentes problemáticas pasando por la simple guerra de micrófonos, donde cada uno de ellos son expertos, hasta la confrontación en la OEA y el Grupo de Río como organismos regionales para mediar en el conflicto, en un claro enfrentamiento que mide el liderazgo populista latinoamericano sin que se observe un aplacamiento de este diferendo que afecta la geopolítica latinoamericana, recordemos que los sentimientos nacionalistas y patrioteros son bien explotados por estos Presidentes en cada uno de sus países.
El populismo de esta segunda generación también padece una fiebre y ansias de reelección, procedimiento históricamente poco usual y mucho menos permitido en los ordenamientos constitucionales latinoamericanos, por lo que han tenido que recurrir a la modificación de sus Constituciones Políticas, peligroso por demás en el contexto Latinoamericano que se mueve en regimenes Presidenciales donde el Presidente es Jefe de Estado y jefe de Gobierno al tiempo, lo que alienta mucho más los liderazgos mesiánicos de largo plazo. En efecto, desde el inicio de esta segunda etapa populista se ha venido una oleada de reformas constitucionales y referendos para obtener la reelección inmediata en algunos casos y en otros la vía alterna hasta la más descarada de buscar pausadamente la reelección indefinida, demostrando el insaciable apetito de poder. Prueba de ello, es la reciente enmienda constitucional aprobada mediante referéndum, por el pueblo venezolano, la cual le permite al Presidente Hugo Chávez volver a postularse en las próximas elecciones para el periodo 2013-2019, luego de cumplir en el 2012 con los dos periodos consecutivos que le había habilitado la reforma de 1999 que amplió el mandato de cinco a seis años e incluyó la reelección inmediata por un periodo presidencial. En Colombia, la Constitución fue reformada para que el Presidente Uribe pudiera reelegirse para el periodo 2006-2010 y están buscando otra enmienda para habilitar su aspiración para un tercer mandato en las elecciones del 2010. En Bolivia, la Constitución aprobada en diciembre le permite al Presidente Evo Morales también buscar la reelección. El Presidente de los ecuatorianos, Rafael Correa, logró aprobar una nueva Constitución que le autoriza para dos nuevas elecciones. Esto sin mencionar los anteriores casos de Republica Dominicana, Guatemala, Panamá, Brasil, Argentina y Perú, en donde sus Mandatarios recurrieron a los mismos procedimientos para instaurar los procesos reeleccionarios en sus países.
Ahora bien, Mientras los gobiernos populistas de primera generación actúan en plena segunda ola de globalización moderna caracterizada por el Fordismo, grandes complejos industriales y grandes masas laborales arropadas en sindicatos, los populistas de esta época sustentan su discurso y accionar primordialmente en la clase trabajadora. Por el contrario los populistas de segunda generación se desenvuelven en desarrollo de la tercera ola de globalización, caracterizada por el movimiento postfordista, la sociedad de la información y el conocimiento, del ciclo de destrucción laboral y de resignificación del movimiento obrero en la política accediendo a cargos de elección popular , por lo que la materia prima de los populistas de segunda generación ya no serán los trabajadores sino los sustentos reivindicatorios de las grandes masas hambrientas asentadas en las barriadas latinoamericanas desprovistas de las mínimas condiciones de subsistencia y en general aquellos sectores de la población que han sufrido el influjo de la exclusión social propiciada por el patrimonialismo estatal detentado por grupos restringidos de esas sociedades y en casos mas particulares como el colombiano, referido la lucha contra los conflictos hegemónicos como el terrorismo y el narcotráfico. Para ello, cuentan en algunos casos con la renta producida por la explotación de recursos naturales como el petróleo, gas y ahora el Litio, y en otros, con las ayudas internacionales productos de la cooperación en la lucha contra el crimen organizado y los grupos insurgentes; presupuestos que son empleados en debilitar a sus enemigos y generar redes clientelares en diversas capas sociales mediante el otorgamiento de subsidios y manejo de programas de gobierno caracterizados por el despilfarro y la corrupción.
En consecuencia, como corolario al clientelismo, patrimonialismo y prebendalización estatal y a esta nueva fase del populismo latinoamericano; se ha venido a sumar un contexto polarizado con manejo mediático donde la principal afectada es la verdad, deficitarios niveles de gobernanza reflejados en los enfrentamientos internos y externos entre actores estratégicos de cada uno de los países llegando hasta el rompimiento de relaciones diplomáticas, corrupción generalizada, abuso de poder para eliminar la oposición, pobreza galopante y desplazamiento creciente de campesinos desde zonas urbanas hacia zonas rurales, muchas veces de manera forzada, crimen organizado y crecimiento paulatino del negocio del narcotráfico que descara la ineficacia de los programas internacionales e internos destinados a su lucha; cuadro esté, donde a la final la población civil y los derechos humanos son los principales afectados; constituyendo el panorama de la región como de pronostico reservado sin que se le esté poniendo la atención adecuada de parte de la comunidad internacional.
2. La Búsqueda de la Gobernanza Multinivel
El profesor Antonio Natera, pone de presente que la gobernanza no se limita a un campo específico de acción. Vincula problemas públicos específicos, también toma múltiples direcciones, ámbitos, modalidades de actores y diferentes niveles de gobierno (local o subnacional, nacional, supranacional y mundial). En ello, cada problema público genera su propia red de actores, mezcla de recursos de poder de los mismos e interacciones comunicacionales.
En el plano continental, aludimos en este caso de análisis a la gobernanza multinivel para referirnos actualmente y específicamente a los procesos de integración regional que pueden involucrar a las Áreas de Tarifas Preferenciales, Área de libre comercio, Unión Aduanera, Comunidad Económica o Mercado Común y Unión Económica; los cuales requieren de altas dosis de gestión para propiciar redes de interrelación de diferentes agentes regionales para consumarlos.
Se trata de un ámbito donde interactúan principalmente instituciones de carácter supranacional, gobiernos nacionales, gobiernos subnacionales, actores empresariales y actores de la sociedad civil. Nótese que es un entramado complejo donde se configura una red de actores, que con el estricto ejercicio tradicional de la administración publica rígido y remitido al simple esquema burocrático o en su defecto de la gestión publica no se podría diligenciar y estaría destinado al fracaso, por ello surge la gobernanza como ese nuevo modo de gobernación flexible que le da participación a los actores gubernamentales, empresariales y del tercer sector, puesto que diligenciar una gestión multinivel implica dosis de altos consensos para que la autoridad se disemine por los niveles supranacionales, nacionales e infranacionales.
En esa perspectiva podemos mencionar como caso típico a la Unión Europea, como una unión económica la cual se gestiona a través de este tipo de gobernación, puesto que las decisiones de autoridad se diseminan por diversos niveles gubernamentales pasando por el plano continental y estatal hasta el nivel meramente subnacional o municipal. Significa ello, que en Europa es un concepto que suscita mucho interés, hasta el punto de hablarse de la gobernanza de la integración europea para significar un sistema de gobierno multinivel en el que la autoridad pública se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta formas diferentes en función de cada sector de políticas.
Los retos de América Latina se están jugando en los procesos de integración regional y por supuesto en el escenario de la gobernanza multinivel para propiciar acuerdos que nos lleven a fortalecer las relaciones comerciales entre nuestros países dependiendo del nivel de integración al que se acuda por parte de los Estados de la región. En ello, se requiere un liderazgo trasnsformacional con una visión de largo plazo que pueda articular y estimular redes de cooperación entre los principales actores estratégicos que estimulen el espíritu latinoamericano requerido para implementar una integración regional con carácter supranacional. Estoy hablando de instituciones supranacionales en las que los países cedan parcelas de de autonomía y soberanía a estas, con el objeto que no sean irrespetadas como ocurre con las actuales organizaciones de comercio subregional existente en Suramérica (CAN; MERCOSUR; entre otras) en donde cada país hace lo que quiere y no respetan las reglas preexistentes, precisamente porque los acuerdos previos tienen carácter intergubernamental.
La Unión Europea que se precia de ser una de las impulsoras de los procesos de la integración regional en Latinoamérica a través de la cooperación institucional, también imprime pinceladas hipócritas al estar adelantando negociaciones con Colombia, Ecuador y Perú de manera aislada y no en bloque, bajo la figura de los TLC. Las conversaciones del acuerdo comercial entre la Unión Europea y los países de la CAN que ya ha empezado tendrá su próxima reunión en marzo del 2009 en Lima (Perú) y se convierte en un disfrazado esquema de negociación con la organización de países andinos, pero que en la practica es un diseño individual de negociación en el que cada país imprime su propio ritmo de acuerdo con sus teóricos intereses y no en virtud del espíritu regional de la organización a la que pertenecen, tramite este que ya empezado a tener sus reparos sobre todo en temas como la propiedad intelectual, servicios y respaldo a los derechos de los sindicalistas; situación que para muchos analistas se replica de los TLC firmados entre Estados Unidos y estos mismos países. Con su actitud la Unión Europea esta enviando un mensaje contrario a la posición antes asumida de que no negociaba con países de Suramérica de manera unilateral sino en bloque y de paso alimentando la lejanía de los procesos de integración regional entre los países del subcontinente. Esto concuerda con lo expresado por el profesor de la Universidad Complutense, Jose Ángel Sotillo, al manifestar que “No obstante, que la cooperación es uno de los ejes en los que se han venido estructurando las relaciones entre America Latina y la Unión Europea, siguen existiendo obstáculos que impiden que esa cooperación adquiera todo su verdadero potencial por las contradicciones entre los principios en los que se basa la cooperación europea y sus intereses comerciales”.
Empero la existencia de escollos como la caracterización actual de los gobiernos populistas de izquierda y derecha instalados en la región que solo piensan en el devenir diario e interno de cada uno de los países, también no es menos cierto que coyunturas importantes como la crisis económica mundial y el sentimiento creciente de una integración regional, forzarán muy pronto al inicio de este proceso.