Generación de redes para la calidad de vida urbana

Autora: Isabel Sierra Navarro
Doctora en Psicología
A partir de la epistemología sistémica, la ciudad se constituye como un ecosistema complejo en el que individuos, grupos, espacios físicos y condiciones de vida se entremezclan con fenómenos intangibles como la cultura, las dinámicas relacionales y la generación de redes visibles o invisibles. Tomando como objetivo la salud y bienestar social de la población, presentamos un modelo en el que cada ciudad, cada barrio se constituye como objeto de intervención e investigación, basado en metodologías mixtas cuantitativas y cualitativas y en un proceso de análisis-acción continuo fundamentado en las teorías de la complejidad, que permite una lectura global de la realidad, la configuración de un sistema de indicadores en red y la innovación en las intervenciones urbanas.
 
“Son nuestras teorías las que condicionan nuestras observaciones”
A. Einstein
Introducción
En esta presentación nos proponemos dos objetivos fundamentales. Por un lado, exponer la experiencia de un proyecto global, con base local, orientado a tres ámbitos: la regeneración urbana, el desarrollo económico y la cohesión social. Asimismo, nos gustaría plantear algunas ideas que emergen de esa experiencia en cuanto al estilo de gobierno, constitución de redes sociales y formas de participación ciudadana que se muestran como eficaces para procesos de crecimiento social.
No podemos olvidar, sin embargo, que los fundamentos teóricos que orientan nuestras intervenciones están muy presentes en el momento de definir una intervención integral, como es nuestro caso, que abarca diferentes ámbitos de la vida de las personas, en un entorno local. Asimismo, la complejidad del entramado que se pone en escena en este tipo de intervenciones, requiere de paradigmas flexibles y metodologías múltiples, a fin de ser eficiente, tanto desde el punto de vista del resultado final, como de la bondad del proceso que lo sustenta.
La experiencia que queremos exponer presenta el nivel de dificultad suficiente como para ser ilustrativo de un abordaje complejo, basado en la generación de redes de conocimiento y acción. Un primer abordaje teórico, a partir de las premisas de la Teoría de Sistemas, fundamento de mi orientación profesional, me llevó a estudiar la Teoría del Actor-Red que consideré útil para configurar la estructura de la acción, aunque poco después pude valorar sus limitaciones. Especialmente, cuando unas figuras relevantes del proceso de transformación y mejora de las ciudades implicadas en el proyecto tenían claros intereses políticos, sociales y económicos, no siempre explícitos ni coincidentes. Pasaremos a plantear los fundamentos del proyecto de intervención y después abordaremos de nuevo estos conceptos teóricos.
El proyecto marco de intervención urbana
El Gobierno de Cataluña constató en los años 2002 y 2003 el deterioro que algunos centros urbanos y barrios estaban sufriendo en las ciudades desde hacía ya tiempo. El deterioro no sólo afectaba a las estructuras propias del espacio público, sino también a las viviendas, tanto a nivel interior o exterior, así como a la actualización de las infraestructuras. Realizando, además, un análisis sociológico, se observó, en el caso de los centros históricos, que las condiciones de las viviendas habían provocado en algunos casos el traslado de familias que podían optar a una vivienda en mejores condiciones en otra zona de la ciudad, mientras mantenían la propiedad de la antigua y ponían en alquiler en las condiciones en las que ya se encontraba. Esta circunstancia, transformada en tendencia en la mayoría de centros históricos, conllevó la disminución el precio del alquiler, con lo que empezaron a ocupar esas viviendas familias con escasos recursos económicos y personas provenientes de la inmigración que ya había comenzado antes del año 2000 pero que emergió con mucha fuerza entre el 2002 y el 2007 en Cataluña.
El fenómeno del precio de la vivienda, que conllevó, como hemos dicho, un cambio sustancial en la población habitante de los centros históricos, fue conformando asimismo una transformación del paisaje urbano, en el que los tradicionales comercios, pequeñas empresas, e incluso centros cívicos y sociales fueron conviviendo con otras ofertas comerciales y culturales propias de colectivos no autóctonos, en un proceso de asimilación mutua que, en algunas poblaciones, fue muy rápido e extenso, mientras que en otros pueblos y ciudades el proceso fue más lento o bien restringido a barrios concretos.
En el momento en que se plantea el proyecto de regeneración urbana de los barrios y ciudades, alrededor de 2003, existía una segunda realidad demográfica, vinculada a los barrios periféricos de ciudades medianas o grandes. Estos barrios, que en muchos casos se habían construido en los años sesenta a propósito de la inmigración masiva de españoles de otras regiones, también habían ido sufriendo un proceso de abandono progresivo de sus habitantes, hacia posiciones sociales mejores en la propia ciudad u otras adyacentes o bien, ante el momento de la jubilación de los propietarios y su vuelta a la comunidad de origen, la necesidad de vender la vivienda a precios bajos. La población que fue ocupando estos barrios periféricos, en los que los servicios de proximidad habían ido disminuyendo y también las posibilidades de acceso a bienes comunitarios, también estaba configurada por población de reciente inmigración, proveniente de diferentes países, según la ciudad de la que se tratase, y también población autóctona con problemas de tipo económico y social.
El análisis global de la realidad, apoyado y confirmado por los ayuntamientos que gestionaban esas ciudades y defendido, a su vez, por colectivos civiles y vecinales, generó el impulso necesario para configurar un proyecto de regeneración urbana que empezó en 2004 y aún continúa, a pesar de que las recientes dificultades de los ayuntamientos y el gobierno autónomo para sufragar los gastos correspondientes a los proyectos ha ralentizado en los dos últimos años el número de municipios beneficiarios.
El proyecto se centró en la unidad del “barrio” para configurar la acción, que era intensiva y global, e implicaba tres áreas de trabajo (Generalitat de Catalunya, Llei de Barris, 2004):
-la rehabilitación urbana
-la promoción y desarrollo económico
-la cohesión social
Si bien en un principio, el concepto de “cohesión social” se limitó al abordaje de posibles conflictos vecinales, mediante programas de mediación, pronto se vio la oportunidad de aprovechar las sinergias generadas por los proyectos de rehabilitación urbana y de desarrollo económico para definir objetivos más amplios que implicaban a la población en procesos constructivos y participativos, lo que mejoraba los factores de protección de las redes sociales. Posteriormente, hablaremos más de ese concepto: “factores de protección social”
Para situar rápidamente la amplitud del proyecto, destacamos las 143 intervenciones desde la primera convocatoria de subvención (2004) que otorga el gobierno regional a los ayuntamientos interesados, que aportan el 50% del coste del proyecto. Estas intervenciones han supuesto unos 3.311 millones de euros y han recibido apoyo de un programa europeo orientado hacia el desarrollo de las regiones.

Figura 1: Desarrollo del Programa de regeneración de barrios de Cataluña.

El total de población directamente afectada por el programa, hasta finales de 2010, ha sido de un total de 964.348 personas, que representa un 13,77% de la población de Cataluña, cerca de los siete millones de habitantes. Si tenemos en cuenta, sin embargo, que las intervenciones realizadas en los barrios incluyen la construcción de equipamientos culturales, sociales, y/o la mejora de los de tipo educativo o sanitario, podemos calcular que el impacto de los proyectos urbanos se amplifica hacia toda la población del municipio, ya sea porque puede tratarse de equipamientos de uso general enclavados en ese barrio concreto, o bien porque si son de uso específico para la población del barrio, provocan la redistribución de los recursos y servicios destinados al conjunto de la población. Además, en el uso en concreto de equipamientos, se pudo constatar en numerosas experiencias que el hecho de que se ubicasen en barrios que hasta el momento se consideraban como marginales (en el caso de las periferias urbanas) conllevó a una nueva visión del barrio para el resto de la población de la ciudad que volvió a frecuentarlo y/o visitarlo, después de un largo tiempo sin haberlo hecho. Este hecho, más allá de la posibilidad implícita de generación de oportunidades de comercio o empleo, también significa un avance social importante, tanto para la población que habita el barrio, que lo siente más digno e igualitario respecto al resto de la ciudad, sino también para la población de otro nivel social o económico, favoreciendo así la mixtura social y la ruptura de barreras intangibles pero ciertas, de tipo cultural y sociológico.
Si bien esta consideración última se refiere a los equipamientos de uso público, otro tipo de intervenciones que se han desarrollado en el marco del programa, como la construcción o rehabilitación de viviendas, generación o mejora de espacios urbanos localizados y, especialmente, el conjunto de programas sociales y de promoción del empleo, han tenido muy en cuenta a los beneficiarios directos, es decir, a la población que habita el barrio.
Para situar brevemente el campo de las intervenciones, describimos las características principales de las líneas del programa:
1. Regeneración urbana: Procesos de tipo urbanístico, que incluyen el análisis de necesidades o problemáticas específicas desde el punto de vista de la gestión del suelo del barrio, las necesidades de vivienda, equipamientos y servicios, así como aquellos mecanismos de mejora de las condiciones físicas de los edificios y espacio público del barrio.
2. Desarrollo económico: Acciones que tienen como objetivo común la generación de empleo para la población del barrio, así como la creación y/o mejora de negocios que se ubican en el territorio, a través de estudios de necesidad y oportunidades, en el marco socio-cultural y económico de la ciudad y la zona.
3. Cohesión social: Estudio de las características sociológicas y demográficas de la población, así como de las necesidades específicas que presentan los diferentes grupos o colectivos sociales que conforman el barrio. Este es un punto de vista propio de la visión social en general, así como de los servicios sociales que trabajan principalmente con colectivos que tienen dificultades socio-económicas y de integración social. Asimismo, se incluye el punto de vista de la ciudadanía en general, como concepto democrático, en cuanto a la capacidad de participación en los procesos de mejora del barrio, y también como concepto comunitario, en tanto que constitutiva de grupos sociales diferenciados que conviven en un mismo territorio y hacen uso del mismo espacio y bienes.
Finalmente, y antes de entrar a comentar nuestra experiencia concreta dentro de este marco de intervención global, sí nos gustaría comentar algunos aspectos en relación al desarrollo de este programa, desde nuestro punto de vista. Experiencias anteriores vinculadas a programas europeos, que se habían desarrollado con mayor o menor éxito sobre todo en la ciudad de Barcelona y otras colindantes, permitieron sentar las bases para adaptar el modelo a nuestra realidad específica. Sin embargo, no creemos que esta adaptación se realizase de forma equivalente en los tres ámbitos de intervención y, especialmente en el aspecto social, nuestra opinión es que sería muy mejorable el abordaje de las desigualdades sociales, por un lado, pero también de los métodos y sistemas de análisis de la situación social. Aunque entraremos en más detalle más adelante, sí nos gustaría señalar que, al igual que otras experiencias similares en Gran Bretaña o Francia, es necesario destacar el papel esencial que tiene la intervención social en este tipo de proyectos, y no sólo para favorecer una opinión ciudadana conformada con la transformación urbana, sino especialmente para orientar las acciones hacia las necesidades reales de la población y favorecer así tres cuestiones esenciales en las políticas urbanas de nuestro tiempo: el aumento de la calidad de vida, el desarrollo urbano sostenible y el incremento de la confianza social hacia la acción pública. La intervención integral resulta, así, una acción de gran potencia ciudadana y política, en la que se juegan muchos aspectos –simples y complejos-que representan una oportunidad excelente para la generación de vínculos positivos entre ciudadanía y gobierno local, de forma que es especialmente importante y de gran responsabilidad atender no sólo a los agentes que intervienen, sino también a los procesos, y a los resultados.
Mirando hacia la salud y la cohesión social
Como hemos comentado en el inicio, nuestro objetivo fue introducir la visión y la acción orientada hacia la salud, bienestar y calidad de vida de la población de esos barrios. Dada la estructura del programa descrito en el apartado anterior, iniciamos nuestra acción enmarcándonos en el tercer eje: la cohesión social. La generación de relaciones horizontales con compañeros/as de otros sectores, comprendiendo su visión, reconociendo su autoridad, manteniendo el todo por encima de las partes, fue también un ejercicio de flexibilidad y creatividad muy rico, que nos permitió, a pesar de la diferencia de lenguajes y miradas conceptuales y paradigmáticas, ensanchar nuestra mirada profesional sin miedo a perder nuestro objeto propio de intervención: la salud y cohesión social. En segundo lugar, también nos facilitó un elemento extremadamente útil y necesario para la constitución de redes, como es el perfil del interlocutor/a idóneo, el que será el futuro agente de acción, colaborador/a, cómplice y compañero/a en la generación conjunta de conocimiento a través de la acción.
¿Qué hacer para mejorar la salud y bienestar social de una población en un territorio específico? Aquí nos encontramos con un primer cruce paradigmático entre la lógica de la acción territorial y la lógica de la intervención social, en salud pública y en atención sanitaria. Empezando desde los sistemas y herramientas de la planificación, los criterios para la asignación de recursos económicos y de personal. Los que trabajan desde un punto de vista sectorial, y especialmente en sistemas fuertes a nivel organizativo y con una cultura interna bien asentada, como es el caso del sistema sanitario y el educativo, sabrán a qué me refiero. Teníamos aquí una disyuntiva: si lo que pretendemos es vincular a profesionales de diferentes servicios públicos y privados con la comunidad a efectos de mejorar y ampliar las intervenciones que pueden mejorar su bienestar y salud, ¿debemos ir bajando por la cadena de mando de los sistemas respectivos hasta que consigamos su cooperación? En caso de que así sea, ¿cómo abordar el hecho de que sus “patronos” jerárquicos corresponden a diferentes instituciones y pueden responder de forma desigual o a destiempo, requerir una cuota de control o información privilegiada, haciendo que pueda fracasar el proceso? En este último aspecto, en el que ya teníamos experiencia, es necesario reconocer la especificidad del sector público en relación a algunas de sus variables, que pueden afectar al éxito o fracaso de una iniciativa y que, sin entrar ahora en detalle, suelen referirse a divergencia de intereses (profesionales o políticos) o, incluso, al factor humano que impregna a todas las organizaciones.
En cualquier caso, necesitábamos construir un escenario suficientemente sólido y lo bastante dotado de libertad para poder ser creativo y generador de procesos. Ésta es la responsabilidad del promotor/a de proyectos, del que impulsa, enmarca, define las reglas del juego, coordina y favorece el desarrollo de los demás agentes implicados en la acción.
Optamos por potenciar la visión territorial, la que nos parecía más importante tal como estaba diseñado el proyecto, la que daba legitimidad a cualquier acción, la que permitía señalar la necesidad de pertenecer a la iniciativa por el hecho principal de estar vinculado a ese territorio concreto. Este abordaje, en el que ya teníamos larga experiencia, requiere de unas reglas y unas aptitudes específicas, que no siempre se dan de forma óptima, en las que después profundizaremos, pero siempre permite un inicio rápido hacia la acción, que es lo que pretendemos cuando apoyamos una intervención finalista hacia unos objetivos concretos.
A través de este abordaje, iniciamos un proceso de constitución de “núcleos motor” en cada barrio en que estaba definida una intervención del proyecto general de regeneración, de forma que ya creamos una dinámica de trabajo con el territorio, independiente para nuestro ámbito de trabajo, con nuestros interlocutores y nuestros objetivos específicos. Esta independencia de procesos nos permitió, además de agilizar la acción y orientarnos hacia la concreción, ganar más confianza con el equipo general del programa, situado como nosotros a nivel regional, que iba observando nuestra intervención y progreso por la vía de la coordinación horizontal (no subsidiaria). También esta estrategia de “ubicación” del liderazgo en los proyectos sociales y de salud en el marco del programa general favoreció no sólo el reconocimiento, sino también la comprensión del sector social, escasamente conocido por los impulsores del programa, del ámbito del urbanismo. Vimos progresivamente, así, cómo ellos mismos iban incorporando nuestros objetivos y nuestra forma de acción y los podían valorar más y mejor en los proyectos municipales. Destacamos aquí la dinámica pedagógica en doble sentido, o en sentido circular, que se genera en todo proceso de tipo multidisciplinar, siempre que las actitudes y capacidades lo permiten.
Volviendo a nuestro proceso impulsor de dinámicas locales para la salud y la calidad de vida, lo situamos como una labor periódica, dada la naturaleza del proyecto que, anualmente concedía subvenciones a unos ayuntamientos en concreto. La inversión en tiempo para este proceso inicial solía oscilar en total en unos tres o cuatro meses cada año, con una media de 15 días o tres semanas para cada municipio en la fase constitutiva del núcleo motor y la definición del plan de trabajo específico, basado en el previamente presentado para la convocatoria.
Nuestro objetivo, como equipo central del programa, era introducir mejoras sustanciales y cualitativas a ese proyecto inicial del ayuntamiento, pensado siempre desde la realidad particular de su estructura municipal, su equilibrio particular de fuerzas y la asignación de los recursos. Para qué? Claramente, para potenciar la dimensión de la población por encima de otras en el marco del proyecto local. Para ofrecer nuevas visiones de oportunidad que el propio proyecto podía proponer, y no se habían visto (uso de equipamientos, confección de censos de grupos o colectivos, introducción de agentes sociales, mejora de la coordinación con servicios, redefinición de criterios de intervención social….) Pero también para extender la red desde la visión social, generar aliados dentro y fuera del ayuntamiento, con la población, las escuelas, los grupos sociales, las empresas incluso que podían vincularse a iniciativas sociales.
Según nuestra experiencia en las políticas de promoción y desarrollo de organizaciones, es imprescindible, desde un punto de vista de eficacia pero también ético, pensar y actuar para que en el momento de la separación entre las dos entidades implicadas no sólo no sea traumático, sino que asegure el crecimiento, la maduración y por tanto la posibilidad de funcionar por sí mismo de la entidad y/o organización que ha sido apoyada o supervisada. Y es imprescindible no sólo cuando se acerca ese momento de separación, sino desde el principio; podríamos decir que es un objetivo de proceso altamente significativo para el éxito de la intervención: la independencia de las entidades para continuar su camino y seguir mejorando.
Una segunda parte de nuestra intervención con cada uno de los núcleos motor era precisamente la constitución de la red local, formada por instituciones, entidades sociales, empresas y población y que trabajamos mediante técnicas cualitativas para la configuración de mapas de agentes sociales.
Constituido ya el “sujeto” de la acción, específico para cada uno de los territorios, y orientado en base a unos mismos criterios mínimos y una lógica interna similar, nos enfrentamos entonces al “verbo”: actuar. En el marco de nuestro ámbito de competencia, la salud y bienestar social, definimos un itinerario común para las acciones a realizar, secuenciado y consecutivo:
1. Validar el diagnóstico inicial de la situación social, mediante instrumentos cuantitativos: estudio de información complementaria sobre la población según franjas de edad y colectivos con riesgo específico, y cualitativos: realización de grupos focales con los agentes clave identificados a fin de consensuar las principales problemáticas detectadas así como las estrategias de intervención.
2. Redefinición de los proyectos de intervención previstos a la luz de los resultados del diagnóstico actualizado, mediante la amplificación de la participación de técnicos/as de otras áreas del municipio que se hubiesen identificado como posibles aliados, así como de la población que se considerase más relevante para el proceso de resolución de las dificultades de tipo social y de salud.
3. Configuración de un plan de trabajo específico, que se enmarcase en el proyecto general del municipio, no sólo en cuanto a contenidos de la intervención, sino también en relación a la gestión del presupuesto anual, necesidades de coordinación con otros responsables parciales del proyecto, y vinculación con los procesos de seguimiento general del proyecto desde la autoridad regional. Este plan había de ser aprobado por el/la Regidor/a responsable de los asuntos sociales, en tanto que autoridad interna ante el alcalde o alcaldesa e interlocutor natural de los otros compañeros de gobierno. Esta acción resultó ser especialmente relevante, aunque significaba una innovación para el proceso del proyecto general del municipio, en tanto que obligaba, por un lado a ajustar la información, los objetivos y la legitimidad de las intervenciones sociales. Pero también porque permitía al responsable político del área social hacerse verdaderamente presente en un proyecto que tenía la prioridad en la acción urbanística, así como la mayoría de los recursos económicos. Por otro lado, también, conseguía situarse con claridad en el calendario de ejecución del proyecto general, de forma que se venciese la tendencia natural a establecer tres calendarios en paralelo para cada uno de los ejes de intervención, olvidando así la naturaleza transversal del proyecto.
Queríamos que los objetivos sociales estuviesen en cada una de las intervenciones del proyecto general, a fin de no olvidar la finalidad última de éste. También para no perder oportunidades (en la definición de los planes de uso de los equipamientos, las características de un nuevo emplazamiento de viviendas, la oferta de formación para nuevos empleos, etc) Finalmente, para dar consistencia a los procesos de participación ciudadana generados, a menudo insuficientes o superficiales, a nuestro entender.
4. Intervención. En este punto no podemos entrar a detallar los proyectos, acciones, actividades e diferentes iniciativas que se desarrollaron en cada municipio, por su diversidad y extensión. Sin embargo, sí señalaremos algunas que consideramos relevantes y fueron comunes a muchos municipios, como por ejemplo, la comunicación social. Quién mejor que los servicios sociales para conocer los caminos de la comunicación con las personas que tienen dificultades sociales? Llegan hasta donde no llegan servicios universales como la sanidad y la educación, y disponen de instrumentos de relación interpersonal basados en la individualización y la orientación a resultados. Cómo los maestros/as pueden quedarse al margen de una intervención integral en su barrio, conociendo como conocen a los niños y niñas de su escuela? Y el personal de enfermería que realiza trabajo comunitario desde los centros de atención primaria tanto para personas mayores, como mujeres y personas con enfermedades crónicas? En tanto que habían sido invitados desde el principio, como técnicos representativos de sus respectivos ámbitos de trabajo y habían podido compartir el diagnóstico de la situación, también se encontraban vinculados estrechamente con la solución de los problemas, y no sólo actuaban como recursos humanos al servicio de un proyecto, sino también como informadores sociales, comunicadores, tanto hacia sus compañeros de equipo como hacia sus responsables jerárquicos. La comunicación interna fue un objeto de trabajo, no se dejó al azar y se trabajó como objetivo desde el primer momento.
Otro aspecto común a las diferentes intervenciones fue la metodología para la elaboración de los proyectos y sus diferentes actividades, el sistema de recogida de información sobre los resultados, así como los indicadores de seguimiento y evaluación.
En cualquier caso, y en relación al “verbo”, a la acción, se manifestaron dos planos paralelos desde el principio: el propio de la intervención con la ciudadanía, más técnico y conocido por los profesionales, y el relacional, el que impregna en un sentido u otro los procesos de trabajo, los compromisos, los acuerdos, las lealtades o deslealtades, la sintonía con los procesos de toma de decisiones, en definitiva, la gobernanza. Describiremos ambos elementos brevemente.
Paradigmas e instrumentos de construcción social y para la salud
El sector de la salud es uno de los más definidos a nivel técnico e institucional, de los más reconocidos por parte de la población, de los más valorados en el imaginario social. Tanto para ara el ciudadano como para el gobernante disfruta a la vez de dos características opuestas: la proximidad en tanto que todos somos usuarios/as del sistema, en base a un elemento íntimo de nuestra realidad personal, como es nuestro cuerpo, y por otro lado la distancia, en tanto que se trata de una disciplina que nos resulta compleja e incomprensible, en la que los profesionales ostentan un poder y una diferenciación tal que nos mantiene subordinados. Si esto es cierto desde el punto de vista de la atención sanitaria y los avances de las biociencias, no lo es tanto para el ámbito de la salud pública, que se ocupa más de la promoción de los estilos de vida saludables, de la prevención de los problemas de salud y se basa justamente en la proximidad para favorecer un mayor conocimiento de las personas de su salud, una mayor autonomía para mantenerla y promoverla, y unos métodos de trabajo más grupales y comunitarios.
En nuestros proyectos territoriales nos encontramos con ambos aspectos de los servicios de salud, unos representados por la red sanitaria descentralizada (centros de atención primaria, centros de salud mental y atención a las drogodependencias, centros de salud sexual y reproductiva, hospital, etc). Y la salud pública desarrollada, por competencia administrativa, tanto por los ayuntamientos como por la Agencia de Salud Pública de Cataluña.
En relación al paradigma teórico y científico que resulta predominante en el ámbito de la salud, podemos decir que sigue siendo el modelo biomédico, principalmente por el peso superior que representa la atención sanitaria sobre la salud pública en el sector, tanto a nivel presupuestario como en volumen de intervención, mientras que el ámbito de la salud pública, más amplio y preocupado también por los determinantes de la salud (Lalonde, 1974), requiere de paradigmas más específicos y transversales.
Desde este punto de vista, y a pesar de que todo el sector apunta hacia la necesidad de la prevención, tanto la inversión económica como técnica está orientada hacia unos resultados objetivables y cuantificables en términos de intervención sanitaria, de forma que la promoción de la salud padece algunas debilidades no sólo en la propia cultura del sector, sino también en cuanto a los recursos que utiliza y la evidencia contrastada de sus resultados positivos, que es uno de los ejes vertebrales de las decisiones en el ámbito de la salud: la contrastación mediante investigación de la efectividad de las intervenciones, desde modelos experimentales y basados en la evidencia (Browson, 2003)
En el ámbito de los servicios sociales, la intervención comunitaria, la mediación, por otro lado, existe una fundamentación más compartida con las ciencias como la sociología, antropología y psicología social, desde el momento en que son las que explican mejor los fenómenos colectivos, grupales y también las desigualdades que, por razones estructurales, se producen en nuestra sociedad occidental. No sólo se trata de adoptar el conocimiento que proporcionan esas ciencias para comprender lo que ocurre a las poblaciones y colectivos, sino también de diseñar las intervenciones teniendo en cuenta las características del funcionamiento grupal, los movimientos sociales, y la fenomenología propia de la interacción familiar, como sujeto preferente de intervención.
El punto de encuentro, que nos interesó destacar para generar sinergias entre ambos sectores, es el de la atención a las personas, basada en la relación directa, la comprensión de sus necesidades, la configuración de un contexto de ayuda, y la valoración de resultados. Esta dimensión humana de la intervención, en ambos sectores, es común y reconocida como tal, y es lo que da legitimidad a las diversas profesiones y lo que permite unirse en la consecución de objetivos.
Después vienen las diferencias, naturalmente. En cuanto a enfoque, campo de actuación, objeto de análisis, instrumentos de medida, definición de resultados… En este sentido, tuvimos que utilizar, durante todo el proceso de diagnóstico y elaboración de propuestas, técnicas de priorización y de consenso aplicadas a segmentos de la intervención que habían sido seleccionados. Nos encontramos aquí con posibilidades de ruptura, de avance mutuo o de complementariedad entre los diferentes miembros de los grupos de trabajo implicados en cada territorio y debemos decir que, después de la experiencia en más de 80 barrios, nos funcionó la técnica de no tener técnica, es decir, ampliar al máximo la convocatoria a las sesiones de trabajo desde el principio para, una vez planteado el método y objetivos, se fuese realizando una “selección natural” de aquellos componentes de cada uno de los equipos implicados que más comprendían, se avenían o se mostraban a favor del proyecto que teníamos entre mano. Entremos un momento en el mundo de las explicaciones.
En la teoría del actor-red, que se fundamenta en la del construccionismo social (Berger y Luckmann, 1966), ya se señala que la estructura social no es un sustantivo sino un verbo, es decir, que no existe un colectivo independiente de la sociedad que la sustenta, sino que a la vez genera y se regenera. Según Law (1992) “Ninguna versión del orden social, ninguna organización y ningún agente resulta jamás completo, autónomo y final”. Este abordaje, principalmente representado por Bruno Latour (1999) hace que desaparezca la dicotomía micro y macro, así como la dimensión social y cognitiva, de forma que la sociedad y sus diferentes elementos son producto de un entramado de relaciones heterogéneas. Mencionamos este abordaje teórico porque ha intentado explicar las dinámicas sociales más allá de los planteamientos lineales clásicos, aportando un cambio de visión en las dinámicas de construcción de las redes sociales y también en la relación de estas con los productos que generan, sean bienes, servicios o tecnología. Si bien se trata de un planteamiento abstracto que cuesta aplicar al ámbito de intervención en el que nos movemos en nuestro proyecto, nos resulta interesante señalar los intentos de explicación de las realidades sociales complejas, generadas normalmente a partir de la Teoría de Sistemas.
Explicar un fenómeno social que ocurre, sea de gran envergadura, o vinculado a un proyecto de intervención concreto, como es en nuestro caso, siempre es necesario desde el momento en que efectivamente creemos que existen realidades que se construyen a partir de otras y los sujetos no somos meros observadores de “realidades externas” en las que no estamos involucrados. Esta diferenciación entre realidad y sujeto que percibe la realidad ya ha ido siendo modificada por las teorías construccionistas mencionadas, a pesar de que, en la práctica, en la acción, cuesta que se vean reflejados sus fundamentos.
Pero no sólo es necesario explicar algo que ocurre, sino también disponer de una visión que cómo se quiere que sea una realidad, para movilizar esfuerzos para provocarla. La Teoría del Actor-Red permite definir como objeto propio, no sólo las realidades descriptibles desde diferentes ciencias, sino también las asociaciones y vinculaciones entre los actores, entes o sujetos, que hacen posibles realidades dinámicas y continuas. Nos ha sido útil no sólo en ese sentido, ya que nos permitió tratar a la dimensión relacional como objeto mismo de intervención, investigación y evaluación, sino también porque tiene intrínseca una dimensión política, importante en nuestro proyecto. Tal como comenta Latour, Bruno (2001), si queremos enfrentarnos al desafío de la dimensión política y no ser simplistas, no podemos quedarnos en el plano de las meras asociaciones, de la mera suma de actores y relaciones. Hay que entender, explicar y comprender cómo esas asociaciones se convierten en formas de vida, en redes habitables y contenedoras de realidades particulares y colectivas. La estabilidad de una red, de una vinculación entre actores, se convierte así en una forma de hacer, un modo de vida, una nueva cultura.
La dimensión política de la orientación es evidente desde el momento en que de la participación activa de las partes emergen nuevas realidades y, desde ese punto de vista, nos ayudaba a sustentar la intervención, no sólo porque ésta se encontraba en el ámbito público, con connotaciones institucionales y políticas, sino también porque permitía establecer nuevos agentes, actores, grupos y dinámicas específicamente orientados a los objetivos de salud y cohesión social. Por qué nos interesaba tanto esta construcción en red?
En primer lugar, como ya hemos señalado anteriormente, para aupar las políticas sociales y de salud en la arquitectura interna del proyecto de regeneración urbana en cada municipio. En segundo lugar, para superar uno de los problemas endémicos del sector de atención a las personas, como es la fragmentación de sistemas, orientaciones y profesiones que permitan dar una atención más global y coherente con las características del ser humano y permita crecer a las disciplinas integrando visiones más globales. En tercer lugar, para construir una “argamasa” que consolidase los lazos creados, los lenguajes comunes generados, las empatías y compromisos mutuos, orientados hacia una prioridad: la población. En cuarto lugar, para favorecer la mejora del estilo de gobierno de los asuntos públicos, la eficacia del sector público, la conexión de éste con el sector privado como agente social, y con la ciudadanía, como sujeto principal de la acción política. Retomaremos este aspecto en el apartado siguiente, sobre la gobernanza.
Hemos hablado hasta ahora de procesos, que es el objetivo principal de la ponencia, pero también nos parece relevante señalar aquí un perfil breve de los resultados, desde el punto de vista de la salud y bienestar social.
1. Pusimos en marcha más de ochenta procesos, tanto en municipios grandes, medianos o pequeños, con diferencias sustanciales en cuanto a envergadura y dinámica, pero comunes en cuanto a objetivos.
2. Se realizaron 75 diagnósticos completos de problemática social y de salud, según la metodología de análisis propuesta, y en los que hubo una elevada coincidencia de las problemáticas, los colectivos sociales más afectados, la valoración de riesgos sociales y para la salud. En definitiva, pudimos obtener un mapa bastante representativo de la realidad social de los centros históricos y barrios periféricos de las ciudades y pueblos que participaban en el programa. Eso nos permitió, a nivel regional, introducir prioridades nuevas en el plan de salud regional y en los planes regionales de inmigración y atención a las personas mayores, que integraron los resultados de las realidades locales, para definir líneas de acción específicas.
3. Se elaboraron y pusieron en marcha más de 250 proyectos orientados a la mejora de las condiciones de vida de la población de los barrios, básicamente alrededor de cinco ejes: accesibilidad en el interior de las viviendas y en los equipamientos públicos, campañas y talleres en salud sexual y reproductiva y seguimiento del bebé, vinculación de los colectivos en riesgo social a la formación ocupacional y al empleo, detección de situaciones de riesgo en personas mayores de 70 años, proyectos de intervención familiar y comunitaria para familias desestructuradas y con problemas de salud.
4. En tanto que el inicio de los proyectos fue cíclico y ajustado a unos presupuestos, la coincidencia con los proyectos urbanísticos fue variable en función de la capacidad organizativa de cada ayuntamiento, aunque, en general, los ayuntamientos que se ajustaron a nuestra propuesta encontraron mucho más ajuste en el proyecto general, que aquellos que no lo hicieron, que mantuvieron la tendencia a la coexistencia de tres calendarios en paralelo.
Para terminar, nos hubiese gustado poder efectuar evaluaciones de mayor calado, tanto en los diseños experimentales, como en los indicadores, aspecto al que nos acercamos mucho en cada uno de los proyectos de barrio, pero que no pudimos elevar a una generalización conceptual e instrumental, al no disponer de un espacio de investigación estructurado como tal. Nos gusta pensar que, después de nueve años del inicio del primer proyecto, seríamos capaces, si tuviésemos la oportunidad, de analizar los efectos sobre la calidad de vida de las personas que tuvieron los proyectos generados, así como aquellos que se hayan consolidado.
Por el momento, hemos conseguido orientar cualquier intervención en salud comunitaria hacia la conexión con otros ámbitos de responsabilidad municipal, así como tener siempre en cuenta las desigualdades en salud por razón social, cultural o económica en cualquier planteamiento que pretenda la mejora de la calidad de vida de las personas.
Elementos de gobernanza
El concepto de gobernanza, acuñado hace ya unos años, se ha visto reflejado en textos institucionales y abundante literatura especialmente en el último decenio. Incluso la Comisión Europea lanzó, en 2001, el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. Sin embargo, sí consideramos importante enmarcar en un contexto teórico-práctico algunas de nuestras intervenciones, desde el punto de vista relacional e institucional.
En el Libro Blanco, los ejes principales son: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Se refiere a un nuevo estilo de gobernar, un nuevo arte, si se quiere, según el cual la proximidad con la ciudadanía, la cooperación y la transparencia son fundamentales para asegurar un “buen gobierno”. A pesar de que también se utiliza como sinónimo de gobernabilidad, la gobernanza es, según Prats, Joan (2001) “un nuevo arte de gobernar que tiene en la gestión de las interdependencias entre sus actores su principal instrumento de gobierno”.
La Gobernanza gestiona las relaciones entre actores para tomar decisiones sobre la ciudad, y desarrollar proyectos complejos con la colaboración de diversas instituciones, públicas y privadas y la implicación ciudadana. Se trata de un término recogido ya por la Real Academia Española a partir de 2001, con la siguiente definición: “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro del desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre estado, sociedad civil y el mercado de la economía”. Requiere, en su desarrollo, del mantenimiento de unos criterios, algunos ya mencionados, como:
-la participación comprometida de la ciudadanía para afrontar los retos sociales y de desarrollo de la ciudad. Es importante que se mantengan unas dinámicas que favorezcan una sociedad civil cohesionada y activa, de modo que emerjan iniciativas de su seno, así como estén disponibles para involucrarse en los proyectos impulsados por la administración.
-El fortalecimiento de los valores cívicos y públicos, que se basen en la cooperación y no en la competencia, en el trabajo colectivo orientado al beneficio común en el espacio compartido.
-La revalorización de la política democrática y el papel efectivo de la democracia representativa. La gobernanza implica un cambio en el rol del gobierno frente a la sociedad: de ser gestor y autoridad, a ser promotor y facilitador, para que las políticas públicas no sean solo patrimonio de los gobiernos sino también de la ciudadanía.
-La capacidad de la construcción colectiva y el fortalecimiento del interés general. La particularidad de cada lugar o entidad social indica la necesidad de configurar un entramado propio para cada situación, de forma que los agentes que intervienen y su capacidad para generar unos objetivos comunes son específicos en cada caso.
-La transparencia y rendición de cuentas, que incide directamente en la confianza hacia los gobiernos pero también hacia los otros agentes que intervienen en los procesos de desarrollo o cambio. Es uno de los ejes del ejercicio de democracia más importante y, sin embargo, suele ser olvidado o insuficientemente cumplido.
Para que se desarrolle con éxito, además de requerir los criterios anteriores y la habilidad de los dirigentes, hay que tener en cuenta posibles peligros para la gobernanza:
1. Presencia asimétrica de los diferentes sectores de la ciudadanía. Es importante la representatividad exhaustiva de la población, evitando que los sectores, más desfavorecidos o que no saben defender sus intereses queden excluidos.
2. La incomprensión de la finalidad de los procesos participativos, su desarrollo errático o incoherente, poco transparente, metodológicamente complicado.
3. La innovación y participación ciudadana como una amenaza y desconcierto para la gestión pública tradicional, valorando más los riesgos de la implicación ciudadana que los beneficios.
4. El temor al desprestigio político. La gobernanza democrática exige un nuevo tipo de protagonismo de los políticos, capaz de vertebrar retos y necesidades a través de proyectos compartidos. La proximidad con la ciudadanía significa mayor compromiso, aunque este también conlleva un aumento de la confianza.
En nuestra experiencia, tuvimos en consideración la necesidad de articular mecanismos en red, como hemos mencionado en el apartado anterior, en el ámbito profesional y vinculado a un objeto común, como era la población, sus necesidades y las mejoras que se podían ofrecer desde el sector técnico, desde las diferentes disciplinas. Paralelamente, debíamos atender el proceso relacional institucional, de forma que los preceptos y criterios de la gobernanza nos permitiesen definir trazados relacionales tanto horizontales como verticales.
El escenario que se planteaba, en nuestro caso, se definía en función de dos ejes: las competencias administrativas en las políticas de salud y bienestar social, por un lado, que definían las relaciones jerárquicas, los niveles asistenciales, y la dinámica vertical de ambos sectores. Y por otro lado, la cooperación horizontal con “compañeros” en el viaje, como podían ser otros ayuntamientos, otras regidurías, empresas y otros agentes de influencia en el territorio. Con éstos, el eje transversal trazado, más allá de la dimensión municipal, no sólo debía atender al “objeto-sujeto de trabajo”, es decir, la población, sino también el mundo intangible de las relaciones institucionales, y no sólo en relación al ayuntamiento, sino también entre sí.
Figura 3: Ejes de gobernanza

La llamada gobernanza multinivel, en nuestro caso, estaba claramente definida por dos escenarios:
1. Por un lado, los planes sectoriales de Salud y Cohesión Social, definidos por el gobierno de la Generalitat de Cataluña y comunes para todo el territorio, en los que se definían las prioridades de intervención, tanto en cuanto a los colectivos en riesgo social, como en relación al abordaje de las principales patologías identificadas como emergentes en los últimos años, a través de diversos estudios, entre ellos la Encuesta de Salud de Cataluña. Entre éstos se identificaban:
-prevención y atención a los colectivos con drogodependencias
-atención temprana en los primeros años de vida. Seguimiento del embarazo, puerperio y calendario vacunal en los primeros seis años de vida.
-detección precoz e intervención integral en casos de violencia familiar, tanto si las víctimas son niños, mujeres o ancianos.
-detección de enfermedades infecciosas que repuntan en condiciones de vida adversas y ante estilos de vida poco saludables (tuberculosis, VIH, otras enfermedades de transmisión sexual)
-embarazos no deseados en mujeres adolescentes y jóvenes.
-detección precoz e intervención urgente en casos de cáncer de mama y colon, ictus y problemas graves de salud mental.
-atención especializada e integral para la prevención, atención temprana y crónica de las demencias y otras patologías propias de la tercera edad.
2. Por otro lado, el programa general de regeneración urbana en los barrios, que tenía un tempus y una organización interna específica, tanto en la dinámica de las subvenciones como en el asesoramiento para la puesta en marcha de los proyectos, su lógica temporal y sus criterios de seguimiento y evaluación. En este punto, pactamos con la dirección del programa, mantener a lo largo de todo el proceso de intervención social y para la salud, una línea paralela de ejecución, que nos permitiese mantener una interlocución específica con cada ayuntamiento pero, a la vez, preparar informes periódicos de ejecución de los proyectos locales, a dos efectos: para el seguimiento directo de los responsables municipales del proyecto global y para las reuniones de coordinación y supervisión de la subvención, entre la administración regional y la municipal, que solían ser una vez al año.
Destacaremos aquí los instrumentos y sistemas que utilizamos y fuimos consolidando a lo largo de los siete años de desarrollo del proyecto y que luego se han visto confirmados por muchos equipos locales, según hemos podido saber.
Relación multinivel
¿Quiénes son los agentes que intervienen? En la organización regional catalana que se ocupa de los ámbitos de la salud y el bienestar social, nos encontramos, en primer lugar, que estas dos dimensiones se encuentran separadas en dos conserjerías diferentes, con niveles de coordinación puntuales según proyectos o ámbitos de intervención, pero con lógicas territoriales (mapas de intervención y niveles intermedios) y competenciales diferentes, según la legislación que les afecta. En el caso de la atención primaria, por ejemplo, la salud está gestionada por diferentes proveedores de salud, algunos privados, aunque el proveedor principal es el Institut Catalá de la Salut, de carácter público y que se ocupa de un 80% aproximadamente de la atención sanitaria, de forma desigual según el territorio. En cuanto a la salud pública, los ayuntamientos tienen una responsabilidad mínima en cuanto a servicios de protección de la salud, de forma compartida con la Agencia de Salud Pública de Cataluña, de reciente creación, y con una necesidad aún pendiente de redistribuir funciones. La promoción de la salud, sin embargo, está ubicada en el ámbito regional en cuanto a competencia, aunque la casi mayoría de los ayuntamientos desarrollan acciones en ese ámbito, aunque no sea su competencia obligatoria.
En el caso de los servicios sociales, por otro lado, la atención primaria es competencia obligatoria de los ayuntamientos mayores de 20.000 habitantes y, en caso de los menores, suelen ser los Consells Comarcals los que prestan los servicios, o bien las Diputaciones provinciales, según sea la provincia. En cuanto a los servicios especializados, los ayuntamientos grandes pueden disponer de ellos, tanto para infancia, personas mayores o jóvenes, si se refieren a un segundo nivel (centro de día, atención domiciliaria, etc) y los servicios terciarios (residencia, centros de acogida, etc) son de competencia regional.
En tanto que nuestra intervención se refería a una población usuaria, en todos los casos de la atención primaria de salud y de la salud pública municipal, y en algunos casos de los servicios sociales municipales y algunos de los servicios especializados (salud mental, drogodependencias, etc), decidimos situar el liderazgo de las propuestas de intervención en el núcleo duro formado por el centro de salud y el centro de servicios sociales de atención primaria, de forma que eran los garantes de la ejecución de los proyectos y su conexión con otros niveles superiores de decisión.
Realizamos una formación específica para el conjunto de “parejas asistenciales” de cada municipio a fin de desarrollar capacidades en la elaboración de proyectos, dirección de equipos, definición de instrumentos de evaluación, negociación y gestión de procesos con sus niveles estructurales respectivos.
Para facilitar el proceso de toma de decisiones en los niveles jerárquicos superiores, de tipo supralocal o comarcal, facilitamos un diseño de reunión negociadora, en la que se planteaban los resultados de los trabajos realizados por los equipos base, por las entidades y todos los agentes sociales, y en la que el objetivo básico era negociar los recursos necesarios para llevar a cabo las intervenciones, hacer un seguimiento de éstas y recibir aportaciones de los niveles jerárquicos superiores en el desarrollo de éstas. Facilitamos asimismo un modelo de formalización y firma de los compromisos, que actuaba como instrumento de negociación de los niveles intermedios con sus superiores, si era necesario.
Se generó un protocolo de desarrollo y evaluación de cada proyecto, así como una plantilla global de proyectos sociales y de salud para cada municipio, que debía ser cumplimentada de forma colegiada por los agentes que intervenían en cada una de las intervenciones locales, ya fuesen del mismo equipo, equipos mixtos o la propia ciudadanía. De esta forma, se aseguraba una conexión permanente entre los responsables de la acción, no sólo para mantenerse comunicados sino también para ser conscientes del proceso de rendición de cuentas necesario para conseguir el aval y consentimiento de los niveles jerárquicos superiores.
Diseñamos, finalmente, un modelo de dossier de proyectos sociales y de salud que, dentro del proyecto general del municipio, pudiese dar cuenta, de forma cronológica pero también en cuanto a objetivos específicos, del proceso de evolución de las intervenciones y de su impacto social. Este dossier permitía a los técnicos facilitar la interlocución con el Regidor/a del ámbito social y de la salud, por un lado. Pero también de éste con el alcalde o alcaldesa; la preparación de reuniones con otros miembros del consistorio, con grupos ciudadanos, con los medios de comunicación, etc. Es en este punto, el político, en el que la información, el conocimiento y la orientación de las acciones pasan a ser también un instrumento de gobernanza, no sólo desde el punto de vista multinivel vertical, sino también relacional horizontal.
Relación ciudadana
La herramienta mencionada, una vez en las manos del representante político, derivó en algunos municipios en un boletín informativo, en otros en programas de radio local o bien en espacios pactados en plenos municipales para informar a la oposición y a la población. En cualquier caso, su objetivo era informar y conocer en profundidad el avance y la dimensión auténtica de la transformación social que perseguían los proyectos. Uno de los aspectos más relevantes en los procesos de regeneración urbana y más si hablamos de su dimensión social, es la comunicación interna y externa. Es importante cuidar tanto el contenido, como el formato y el momento, ya que de ello depende la sensación del ciudadano/a de formar parte de un proceso y de no ser meramente un sujeto pasivo que sufre las consecuencias negativas (obras, desconcierto, cambio de referencias…).
Las estrategias de comunicación de cada uno de los municipios participantes son tan ricas e imaginativas que nos llevarían a un desarrollo más exhaustivo que en este espacio no tiene lugar. Podemos señalar, solamente, que constituyeron un elemento clave para la percepción ciudadana en relación al imaginario colectivo, tanto en el inicio de los procesos de regeneración urbana, como durante su ejecución y su valoración final.
Siguiendo sin embargo con la dimensión relacional de proximidad, finalmente, trabajamos en un espacio ciudadano de puesta en común del avance de los proyectos sociales, en el que se podían también abordar las dificultades, y en el que los diferentes agentes vinculados, incluidos los políticos municipales, participaban para facilitar el diálogo, para visualizar los avances y para reforzar la confianza ciudadana con el proyecto. Pudimos comprobar que, si bien en la fase de diagnóstico, eran pocos los ciudadanos que participaban espontáneamente en el proceso, en fases sucesivas la población iba sumándose a estos espacios, no sólo para informarse sino cada vez más para opinar y participar activamente. En definitiva, nuestra experiencia nos ha permitido aprender sobre las condiciones de éxito y fracaso de intervenciones integrales a nivel regional y local, así como identificar los retos presentes para abordar las realidades públicas con mayor eficacia en el futuro.
Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013.
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